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土地登記代理人考試土地權(quán)利與方法  土地權(quán)利概述（8）

二、我國的土地權(quán)利體系

(一)所有權(quán)體系

根據(jù)我國憲法第10條的規(guī)定，我國現(xiàn)行土地的所有權(quán)有兩種，即國家所有和集體所有。

國家土地所有權(quán)的性質(zhì)是什么，即其是公權(quán)還是私權(quán)?單從國家這個主體身份上看，國家具有政治權(quán)利主體和財產(chǎn)所有權(quán)主體的雙重身份。只有在特殊情況下，國家才作為民事主體參與民事法律關(guān)系，特殊情況主要包括，發(fā)行公債，接受無人繼承的遺產(chǎn)等。而行使土地所有權(quán)時，國家不是民事主體身份。因為首先，按照我國法律，土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，私權(quán)主體是可以自由處分其財產(chǎn)的。國有土地不能算作財產(chǎn)，因為財產(chǎn)的概念是隨著交易的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，其前提是私有，即具有可讓予性。“國家在行使所有權(quán)的同時也在行使著行政權(quán)，從而使國家所有權(quán)的內(nèi)容具有無限的、無所不包的特點”[1].因此，國家土地所有權(quán)是一種公權(quán)利。在社會主義建立之初，國家所有被稱為全民所有，是社會主義的典型的經(jīng)濟基礎(chǔ)。全民所有形式上講就是全體人民是所有者，但全體人民在法律上并不是一個所有者，“全民所有權(quán)只是一個經(jīng)濟意義上的或社會意義上的概念，而不是明確的法律概念”[2].而建立在公權(quán)利基礎(chǔ)之上的《土地管理法》，也不可能是私法。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)含義比較模糊。首先，主體法律規(guī)定不明確。“集體”一詞不是民法中的主體概念，根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，有村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會是什么關(guān)系?并列關(guān)系還是從屬關(guān)系?鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織是什么概念?和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是什么?

集體經(jīng)濟組織是我國相當(dāng)長的歷史時期存在過的一種組織形式，其前身是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在農(nóng)村進行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，在村一級又設(shè)立了基層群眾性自治組織——村民委員會。現(xiàn)行的法律多沿用了集體經(jīng)濟組織這種組織形態(tài)，又都沒有對該形態(tài)作進一步的細化解釋。由于法律對集體經(jīng)濟組織缺乏明確的規(guī)定，使其發(fā)展呈現(xiàn)多樣化的狀態(tài)。有的成立了農(nóng)工商聯(lián)合會視為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，有的以企業(yè)集團作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織;行使集體土地所有者的權(quán)利等等，其和村民委員會是同一套人馬。在政策上，國家曾認同這樣一套班子，兩塊牌子的做法。在1987年6月8日，中央書記處農(nóng)村政策研究室《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包制的意見》中指出：“鄉(xiāng)、村合作經(jīng)濟組織的最高權(quán)力機構(gòu)是社員大會或社員代表大會;其執(zhí)行機構(gòu)是社員大會選舉產(chǎn)生的管理委員會，村合作經(jīng)濟組織管理委員會可以與村民委員會分立，也可以一套班子，兩塊牌子;鄉(xiāng)合作經(jīng)濟組織管理委員會應(yīng)于鄉(xiāng)政府分立。”由于集體土地所有權(quán)主體的不明確，導(dǎo)致農(nóng)村共有財產(chǎn)管理難以規(guī)范，常常出現(xiàn)以村民委員會僭越集體經(jīng)濟組織職能的現(xiàn)象，導(dǎo)致村級干部濫用權(quán)力，侵害農(nóng)民的土地利益。

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