確定土地所有權應注意的幾個問題

(一)正確劃分國家土地所有權與集體土地所有權的界限

1、土改中是否頒發土地所有證是劃分國家所有土地與集體所有土地的重要依據 我國法律規定的屬于集體所有的土地，是按照《土地改革法》分配給農民個人所有的土地，通過集體化和公有制產生的。建國后，我國進行的土地制度改革，廢除了封建土地所有制，實行農民土地私有制，頒發了土地所有權證，依法確認了農民對土地的私有財產權，在其后進行的合作化中，土地所有證成為入社之前私有土地的證明和可以入社成為集體土地的法律依據。根據內務部關于《華東軍政委員會發布土地房產所有證暫行辦法》第十條規定，“凡屬國家之土地房產，概不發給土地(土地所有證)1950年，內務部《關于填發土地房產所有證的指示》第一條規定，……”因此，土地改革完成后沒有頒發土地所有證的土地，應確定為國家所有。依照《土地改革法》和《城市郊區改革條例》的規定沒收、征收收歸國有后，由農民個人使用的國有土地及未分配給農民私有的土地，土地的所有權仍屬于國家。

2、農業合作化時期土地入社和實施《六十條》時土地已確定為集體所有是確定集體所有權的主要依據 土改中頒發的土地所有權證是農民私有土地轉為合作社集體所有的法律憑證，因此，在農業合作化時期土地是否入社是確定土地所有權是否歸集體所有的關鍵。根據1956年《高級農業生產合作社示范章程》的規定，“農業生產使用社按照社會主義的原則，把社員私有的生產資料轉為合作社集體所有……”“入社的農民必須把私有的土地和牲畜大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。”

1962年《農村人民公社工作條例修正草案》(簡稱《六十條》)也是確定國家所有與集體所有界限的重要依據。該草案第二十一條規定，“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。……”按照這條規定，凡1962年時位于生產隊范圍內的土地都應屬于集體所有，農村和郊區除了已經征用的土地外，一律為集體所有。但土改時劃定的國有土地，沒有證明已確定給農民集體的，以及實施《六十條》時未劃入農民集體范圍內的土地，仍屬于國家所有，農民集體可取得使用權。

3、20世紀50年代存在的公有土地歸國家所有，但頒發了土地所有權證的，歸農民集體所有 1953年《國家建設征用土地辦法》第九條，1958年該辦法修改后的第七、十八、十九條所指的公有、公用土地，就是《土地改革法》第十四、十六、十七、二十三條規定的未加分配也未收歸國有的土地。這部分土地法律規定由人民政府直接管理或由人民政府根據原有習慣予以民主管理、經營。公有土地在1953年和1958年的《國家建設征用土地辦法》中與國有土地是被等同對待的。盡管對公有土地所有權的歸屬尚存在爭議，但一般認為，如果土地改革時期明確把某一范圍的土地或給某一村或鄉公有(共有)，有據可查，如按1950年內務部《關于填發土地房產所有證》指示所附《華東軍政委員會發布土地房產所有證暫行辦法》第十一條規定，“凡屬公有或數戶共有之土地房產，只共同發給土地證一份，但須載明公有或共有業主之姓名，并共同議定土地證保管人，于備考欄內注明之”。因此，公有土地發了土地所有證的，可以認為屬于該村或鄉農民集體所有;否則，應屬于國家所有。

4、以是否征用作為劃分國家土地所有權與集體土地所有權的標志 建國以來，我國頒布的有關法律法規均對征用后土地的權屬作出了明確的規定。1953年《國家建設征用土地辦法》第十八條、1958年《國家建設征用土地辦法》第十四條、1982年《國家建設征用土地條例》第五條和《土地管理法實施條例》均規定，經征用的土地，所有權屬于國家，用地單位只有使用權。因此，是否經征用是確定土地歸集體所有的重要依據。

5、國家土地所有權推定原則 根據《確定土地所有權與使用權的若干規定》第十八條，“土地所有權有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農民集體所有的，屬于國家所有。”即，根據民法理論中著名的“無主地屬于國有”的規則，在無法確定國家土地所有權與集體土地所有權界限時，集體負有舉證責任，如果集體不能證明該宗土地為集體所有，則推定該宗地屬于國家所有。

(二)正確劃分集體之間土地所有權的界限

我國現行集體土地所有制基本保留了人民公社時期“三級所有，隊為基礎”制度模式，即集體土地的主體有三種表現形式：村農民集體、村內兩個以上集體經濟組織的農民集體(簡稱“村民小組”)和鄉(鎮)農民集體，因此，在確定集體土地所有權歸屬時，不僅需要正確劃分集體與國家之間的土地所有權界限，而且要正確劃分不同主體的集體之間的土地所有權界限。集體所有的土地最初是本集體的農民入社帶來的土地，但五十年代末、六十年代初農村集體所有制的頻繁變動，私有土地入社時的農業生產合作社的界線已不能反映現實集體的權屬范圍。1962年《六十條》確定的集體土地范圍，也因集體土地的界線和集體土地所有者本身的改變而發生了變化。引起土地權屬變化的主要因素主要有：(1)村、隊、社、場合并和分割等管理體制的變化;(2)由于土地開發、國家征地、集體興辦企事業或者自然災害等原因進行過土地調整的;(3)由于行政區劃變動和農田基本建設等原因重新劃定土地所有權界線的。集體土地所有權的變化往往與國家政策有關，應充分考慮到引起變化的歷史背景，盡量維護現有的土地權屬狀況。

(三)分階段處理國家建設征用集體土地和集體之間使用土地的土地權屬問題

根據我國土地權屬在不同歷史時期的變化特點，確定土地權屬應有不同的對策和原則。

1、貫徹《農村人民公社工作條例草案》(簡稱“六十條”)之前

國家建設使用的集體土地，集體之間使用的土地，1962年已不在生產隊的范圍，應按現在使用情況確定土地權屬。

建國后，我國于1953年和1958年頒發、修改了《國家建設征用土地辦法》，但仍存在無償的或基本無償的征用土地情況，用地手續極不完善。集體之間占用土地特別是公社占用大隊土地，公社、大隊占用生產隊土地，更是無償調撥，土地權屬極為混亂。針對這種現象，中共中央1960年11月緊急發文，要求堅決反對和徹底糾正“一平二調”的錯誤，認真清理、堅決退還各級組織和單位平調生產隊的土地，并于 1962年9月頒布《六十條》，明確規定：“生產隊內的土地，都歸生產隊所有”。這樣，以生產隊為基本單位的農村集體土地的范圍基本確定下來了。此前國家建設使用的集體土地，集體之間使用的土地，使用到現在則已不在生產隊的范圍，應按現在使用情況確定權屬。

2、貫徹《六十條》后，集體土地范圍按《六十條》確定。 以下幾種類型作為當時可以承認的征用或使用土地的形式。

第一種類型，簽訂過轉讓、使用土地協議的。國家計委、農業部、建設部對1982年《國家建設征用土地條例》第二十七條的說明(計土[1983]819號)中指出：“《條例》頒布前征地已達成協議的，即征地雙方已商定預計征地面積和補償安置方案，初步協議經雙方簽字同意的，應仍按原協議執行”，即承認雙方簽訂的協議。

第二種類型，經有關部門批準或同意的。按照《六十條》第二十一條第二款規定：“生產隊所有的土地，不經縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不得占用。……”反之，經縣級以上人民政府批準的，則應予承認。

第三種類型，占地單位給被占地單位一定補償或安置了勞動力的，或者是原所有者饋贈的，是建立在雙方同意的基礎上的，或者有口頭協議，或者默認。1958年《國家建設征用土地辦法》第九條第一款規定：“征用農業合作社的土地，如果社員大會或者社員代表大會認為對社員生活沒有影響，不需要補償，并經當地縣級以上人民委員會同意，可以不發補償費。”對于這種類型的遺留問題，大部分很難查清楚，一般認為，只要不是強占(占用之初，被占地單位表示反對并有據可查的)，可以認定土地所有權已經轉移。

第四種類型，用地單位所有制變更的。是指原農民集體所有制的企事業單位，經過有關部門批準，轉為全民所有，或者轉為集體經濟組織所有;其用地的所有權隨之轉移。

1982年《國家建設征用土地條例》和《村鎮建房用地管理條例》實施后，確定土地權屬依照法律規定進行，非法占地必須經過依法處理，使之達到權屬來源合法，才能最后確定土地的所有權和使用權。

(四)重復征用問題

一定范圍內的土地被幾個單位重復征用或先后劃撥給幾個單位使用的情況經常引起土地爭議。產生這種情況的原因，有政策方面的問題，也有的是由土地管理部門的失誤造成的。但一般情況是，先前的使用者征(撥)而未用或多征(撥)少用使用土地閑置造成的，這種情況下的土地按實際使用確定給后來的單位使用是合理的。如果先前土地使用者是被撤銷或遷移，后又恢復或遷回，原土地已被劃給其他單位使用的，則應按政策要求和土地利用現狀確定是否返還土地使用權。

(五)界線與面積不吻合的問題

一宗地的權屬界線清楚、合法，面積不準即與原批準的面積不符的，應按界線確定土地權屬面積。這是由于面積的準確性取決于測量方法、精度要求以及測繪人的素質等因素，而界線則是較為穩定的。

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（責任編輯：hbz）

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