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第三節(jié) 確定土地權利歸屬的一般原則

二、國家土地所有權性質不可變更的原則

國家土地所有權性質不可變更原則包括兩方面的含義：其一，土地所有權的買賣、贈與、互易和以土地所有權作為投資，均屬非法。現(xiàn)實中存在的土地所有權的轉移只能是集體所有的土地經依法征用轉歸國家所有，而國家所有的土地不能轉為集體所有。其二，國家所有的土地可以由農民集體長期使用，但不能因此而改變土地所有權的性質。

1957年《中華人民共和國水土保持暫行綱要》第十四條規(guī)定，“農業(yè)生產合作社如果愿意在國有荒山荒地，采用水土保持措施以發(fā)展農、林、牧業(yè)生產，可以提出使用土地的面積、界址和經營方案，經縣人民委員會批準后長期使用”。開發(fā)國有土地，是使用國有土地的一種行為。有些地方曾有過“誰開發(fā)，誰所有”的提法，實際上與植樹造林“誰種誰有”一樣，不是指土地的所有權，而是地上財產的所有權，對于土地則是使用權問題。《土地管理法》曾規(guī)定，“開發(fā)國有荒山、荒地、灘涂用于農、林、牧、漁業(yè)生產的，由縣級以上人民政府批準，可以確定給開發(fā)單位使用。”

1988年的《土地管理法》第二十四條規(guī)定，“國家建設征用的集體所有的土地，所有權屬于國家，用地單位只有使用權”。對于國家建設征用后，由于種種原因又退還給原農民集體使用的土地，原國家計委、國家建委1973年6月在《關于貫徹執(zhí)行國務院有關在基本建設中節(jié)約用地的指示》中指出：“對于征而不用、多征少用、早征遲用的土地，都應當退還當?shù)厝嗣窆绾蜕a隊耕種。退還時不要收回補償費，但土地所有權仍屬于國家。”這與1962年國務院對廣西處理征用土地中有關問題的批復精神一致。就是說，已經征用過的土地，無論退還給集體或撥給其他農民集體使用，其國有土地的性質都不得改變。

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（責任編輯：rhj）

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