生態行政創新與低碳政府建設

內容提要: 正在生成的面向后工業社會的服務型生態行政模式應當是當代生態行政創新的必然選擇和應有方向，且只有在這種服務型生態行政模式構建中才能真正破解傳統生態行政模式中的各種難題和困擾。所謂低碳政府是應當能夠促使不斷減少以二氧化碳為主的溫室氣體排放總量以及單位排放強度這一過程的政府模式。提倡低碳政府理念和構建低碳政府是推動和保障當前低碳經濟以及低碳社會發展的內在要求和迫切呼喚。我們只有以面向后工業社會的服務型生態行政為目標，才能真正地找到化解低碳政府建設中困境的有效路徑，而適應破解傳統行政模式中難題的需要就是目前低碳政府建設的主要依據和重要著力點。

如果說，落實科學發展觀和建設生態文明必然需要加強生態行政管理和推進生態行政創新，那么，發展低碳經濟和引領低碳文明也必然需要確立低碳政府理念和創新低碳政府建設思路。提出并倡導低碳政府建設既是當前發展低碳經濟和低碳社會的內在要求和迫切呼喚，也是當前加強生態行政管理的首要任務和推進生態行政創新的重要領域。并且，當代實踐已經越來越清楚地表明，生態行政創新面臨的挑戰需要在一種面向后工業社會的服務行政模式生成之中得以破解，而低碳政府建設面對的難題也需要在一種面向后工業社會的服務型生態行政目標追求之中探尋答案。

一、生態行政創新：服務行政興起的必然選擇

生態行政的歷史源遠流長。在農業社會時期，國家或政府為了滿足農業生產的需要，往往也要履行一定的生態環境管理職能。但人類進入工業社會后，在很長的一段時期內，政府的行政管理基本上是“非生態”甚至是“反生態”的。而隨著自然生態環境的日趨惡化，人與自然關系的日益緊張，具有生態環境保護的明確政策和專門機構的現代意義上的生態行政也開始逐步登上歷史舞臺。早在1908年美國總統西奧多?羅斯福和美國國家林業局長曾首次在一次西半球環境保護會議上提出環境保護主義的環境政策。到20世紀六七十年代，西方出現了以著名的“八大公害事件”為代表的一系列生態環境事件，也出現了以美國海洋生物學家蕾切爾?卡遜的《寂靜的春天》為代表的對于生態環境破壞揭露和關注的聲音，在美、英、法、德等發達國家還出現了要求政府治理生態環境的自發性群眾街頭抗議活動。從此，生態行政進入了快速而廣泛的發展時期。如1969年美國成立了對總統負責的“環境質量委員會”，1970年正式成立了新型的國家行政機構“國家環保局”，以專門行使環境保護職能。應當說，今天的生態行政管理業已成為西方發達國家政府的一項基本職能。

生態行政又可稱之為綠色行政、環保行政或環境友好型行政等，它并不同于“行政生態”概念，后者是由美國學者J?M?高斯等人創立于20世紀60年代的行政生態學范疇，主要指行政系統與作為行政環境的經濟圈、政治圈和文化圈之間的互動關系。至今，學界對于生態行政專門研究的時間并不太長，成果也并不豐富。但一般都認為，生態行政是政府對于自然生態環境的行政，是政府生態環境管理和服務的行為。具體地說，生態行政是指政府在遵循自然生態規律的前提下，以追求實現人與自然和諧為目標，在內部事務和外部事務、國內事務和國際事務的管理中，全面實施自然生態環境管理和提供公共生態環境服務的行為總和。

應該承認，當代生態行政在生態理念教育、生態法制建設、生態市場培育、生態技術運用、區域生態治理以及國際生態合作等方面已經取得了諸多成就，對于避免自然生態環境進一步破壞和惡化功不可沒。但是，當代生態行政無論是在價值目標理念上，還是在管理方法技術上都面臨著諸多挑戰與困境。進一步說，當代生態行政在整個治理模式上都面臨著很大程度的局限與危機。如：一些西方發達國家在全球生態環境治理中表現出來的不愿承擔環境歷史責任和轉嫁環境污染等生態帝國主義和環境殖民主義行徑；我國一些地方政府片面追求GDP增長率而輕視甚至忽視生態環境保護，既不重視物質財富分配公平，也不重視生態環境公平；一般按照地方行政區域分治和按照生態環境要素區分設置部門分工的管理體系無法有效應對極具整體性和公共性特征的自然生態系統保護的需要；政府生態環境立法的滯后和法律自身的僵化和不完備難以適應解決極具廣泛性、復雜性和不確定性特征的自然生態環境問題的需要；政府公共產權加入的生態環境市場機制以及政府生態環境績效評估方法內含的競爭性和逐利性，往往導致由于產權難以界定以及政府壟斷、腐敗等帶來的責任追究難、合同執行難和經濟效率與生態環境公平沖突問題；政府對于環境非政府組織往往存在大力扶持和擺脫依賴的悖論問題等。它們也可以進一步歸結為對于自然生態環境治理中的政府主導與政府失靈的矛盾問題。我們認為，有效地解決這些問題無疑需要依賴生態行政進一步創新，而真正的生態行政創新需要放在行政模式的歷史變革中去思考，而走向后工業社會的服務行政構想及其興起就為我們提供了一個難得的理論視角和歷史機遇。

作為當代行政發展或政府創新的目標，走向服務行政和建設服務型政府已成為比較普遍的理論共識和實踐取向。但至今人們對于“服務行政”以及“服務型政府”的理解并沒有完全達成一致。筆者認為，我國學者張康之的理解更為獨到和深刻。他按照歷史與邏輯統一的方法論原則，從人類社會歷史發展的宏觀視野中定位“服務行政”以及“服務型政府”。他認為，人類社會的發展經歷了由農業社會到工業社會再到后工業社會的變遷；相應地，其社會治理模式也經由統治型社會治理模式演變為管理型社會治理模式，并將走向服務型社會治理模式。而行政作為社會治理模式的重要組成部分，也相應地經歷統治行政到管理行政再到服務行政，或統治型政府到管理型政府再到服務型政府的演變。其中，服務行政以及服務型政府是正在生成的行政模式和政府模式。[1]他主張在后工業社會背景下，運用創新性思維，在管理行政或管理型政府的一切失敗教訓中展開對于服務行政以及服務型政府的具體構想。擇其要點，他主要是從服務行政的治理價值目標理念以及治理方式方法層面，從服務行政與傳統行政的區分中來進行闡發的。

具體地說，在服務行政的價值目標理念上：第一，服務行政是價值定位而非工具定位。管理行政中每一個崗位或職位都是工具定位的，是將崗位或職位上的人看做是填充崗位或職位的“材料”；而服務行政是“人本行政”，它不僅將政府中的官員當作活生生、現實的人，而且把社會公眾也當人而不是一群“匿名的”符號。第二，服務行政應當是公民本位而非政府本位。傳統行政強調政府本位，“官”即是“管”，官本位彌漫于整個社會；而服務行政是公民本位的行政，服務型政府是為人民服務的政府。“便民服務是服務型政府的一個重要方面。”[2]第三，服務行政是公正導向而非效率導向。管理行政確立了效率中心主義的理念，政府陷入追求片面的效率之中往往喪失了公正，且在效率追求中往往周期性地陷入無效率的困境之中；而服務行政確立公正導向，強調公正前提下的效率并用公正激發效率。在服務行政的方式方法上：第一，服務行政是非控制導向的行政。傳統行政職能都是以控制為核心的，服務內容也是其控制導向下發生的，是從屬于控制導向的，控制在性質上是一種“獨斷”；而服務行政是服務導向的，控制的內容是從屬于服務行政的，服務在性質上是一種“協商”。第二，服務行政是具有充分開放性的行政。統治行政基本上是封閉的行政，管理行政是半開放半封閉的行政；而服務行政在管理行政的開放性道路上走上一個新階段，是具有充分開放性的行政。第三，服務行政需要謀求德治與法治的統一。統治行政治理方式屬于“權治”，管理行政主要表現為“法治”；而服務行政是努力用德治統攝法治，實現法治與德治的統一。第四，服務行政需要確立一個合作和信任的整合機制。統治行政的整合機制是權威整合機制，管理行政是建立了權威與價格的二元整合機制，建立政府之間以及政府與社會公眾之間的“分工―協作”整合機制；而服務行政是把信任作為合作的因素納入整合機制中來，建立基于充分信任關系的合作機制。第五，服務行政需要用行政程序的靈活性來取代行政程序的合理性。管理行政關于行政程序合理性的一切規劃，都只能滿足于低度復雜性和低度不確定性的社會要求；而在人類社會進入一個高度復雜性和高度不確定性的時代，服務行政必須建立在公共利益得到基本保證的原則上的靈活性程序。第六，服務行政需要用前瞻性取代回應性。因為高度復雜性和不確定性的社會環境要求政府必須超越傳統行政那種等待問題出現以后加以回應的回應性功能，更加注重發揮主動處理前景無法準確預測的事件的前瞻性功能。[3]

我國學者高小平也從人類社會歷史發展的宏觀視野，考察與分析了生態行政發展的不同歷史階段。他認為，農業社會時期的政府崇尚“天人合一”，曾經把生態管理作為基本職能之一。但那個時期的生態管理是樸素的、宗教式的、低標準的，主要是滿足農業文明需求，是建立在生態基本未受到破壞的基礎上的。到了工業社會時期，伴隨著工業化進程，生態不斷遭到破壞，政府開始建立專門的生態環境管理部門，實施嚴格的生態行政部門管理。這種生態“部門”行政，較之前工業社會而言，是一個巨大的進步。但進入后工業社會而言，“部門”行政的弊端越來越暴露出來，需要政府實行系統的、整合的、泛化的生態行政管理。[4]應當說，這種與農業社會到工業社會再到后工業社會的過程分析相適應，將生態行政區分為從“樸素的、宗教式的、低標準的”生態行政到“部門”管理的生態行政再到“系統的、整合的、泛化的”生態行政過程的闡釋，主要是從生態行政管理體制變革而不是從生態行政模式整體轉變維度來揭示的。這種解釋也只是在一定程度上而不是完整地反映了生態行政發展的規律性內容，也只能針對在一定范圍內而不是全面地應對與解決當代生態行政面臨的諸多問題與困境。

因此，筆者認為，應當從上述行政模式歷史演變的角度，將生態行政發展描述為從統治型生態行政到管理型生態行政再到服務型生態行政的歷史過程。而正在生成的面向后工業社會的服務型生態行政模式就是當代生態行政創新的必然選擇和應有方向，也只有在這種服務型生態行政模式構建中才能真正破解上述的主要屬于管理型生態行政模式中的各種難題和困擾。如，生態行政只有真正地堅持以人為本、公民本位和全心全意為人民服務的宗旨和目標，才能真正樹立生態相對優先的理念和有效解決經濟發展與生態保護沖突的難題；只有堅持將公平與效率結合起來的公正導向，才能有效解決各種生態環境公平問題；只有堅持行政的德治與法治、行政程序的靈活性與合理性、行政功能的前瞻性和回應性的統一，才能真正有效地應對當代生態環境問題的高度復雜性和高度不確定性之要求；只有建立以倫理精神感召下的信任關系為基礎、以充分開放為前提的政府合作機制，而不是建立以“經濟人”假設為基礎和以分工、競爭為要素的政府協作機制，才能有效應對生態環境整體性和公共性之要求，并真正解決不同政府和政府不同部門之間、政府與非政府組織之間等各種生態合作中的難題。當然，走向服務型生態行政和解決管理型生態行政中的難題將是一個長期的歷史過程，不可能一蹴而就。

二、低碳政府建設：低碳經濟發展的內在訴求

在全球氣候日益變暖被確認為是事實，并被確認為很可能主要是人為排放的溫室氣體所導致的背景下，在2003年英國政府發表的《能源白皮書》即《我們未來的能源――創建低碳經濟》中首次提出“低碳經濟”概念后，全球各國大力提倡發展“低碳經濟”的呼聲日漸高漲。進而，“低碳城市”、“低碳交通”、“低碳生活”、“低碳社會”、“低碳政治”、“低碳文明”等一系列新概念及其新對策也開始應運而生。當然，“低碳政府”及其構建也顯然是自覺順應這一趨勢的必然結論。2009年，中國政府已經自主提出了控制溫室氣體排放的行動目標，決定到2020年單位GDP的二氧化碳排放比2005年下降40％到45％，且作為約束性指標納入國民經濟和社會中長期發展規劃，并制定相應的國內統計、監測、考核辦法。這應當可以被看做是我國自覺地走向低碳政府建設的又一個重要舉措。

理解低碳政府首先需要明確“低碳”概念。而人們關于“低碳”之解讀又主要取決于“低碳經濟”之界定。但目前學界對于“低碳經濟”的定義也仍是莫衷一是。綜觀已有研究成果，可大致區分為廣義和狹義的兩種理解。如英國政府的《能源白皮書》指出，低碳經濟是通過更少的自然資源消耗和更少的環境污染，獲得更多的經濟產出；低碳經濟是創造更高的生活標準和更好的生活質量的途徑和機會，也為發展、應用和輸出先進技術創造了機會，同時也能創造新的商機和更多的就業機會。[5]事實上，這種表述認定的低碳經濟內涵就是一種低自然資源消耗和低環境污染的經濟，我們既可以說它還沒有對低碳經濟概念做出明確的規定，也可以說它基本上屬于一種廣義的界定。類似的廣義理解還認為低碳經濟是以低能耗、低污染、低排放為特征或為基礎的經濟發展模式或綠色生態經濟，是繼農業文明、工業文明之后的又一次重大進步等。這些定義基本上是將低碳經濟等同于綠色經濟、生態經濟或循環經濟。但是，從“低碳經濟”的字面意義以及提出發展低碳經濟的最初動因上來說，低碳經濟應當是指建立一個較少依賴化石能源，不斷降低以二氧化碳為主的溫室氣體排放以應對全球氣候變暖的經濟體系。發展低碳經濟的直接目的就是為了促使經濟發展水平能夠保持在使全球大氣中的溫室氣體濃度穩定在一個不至于帶來嚴重危害風險的較低水平，或者說是“在于降低經濟發展對生態系統碳循環的影響，維持生物圈的碳平衡，其根本目標是促進經濟發展的碳中性，即經濟發展中人為排放的CO[,2]與通過人為措施吸收CO[,2]的實現動態均衡”[6]。顯然，這種理解屬于比較狹義的界定，這種狹義內涵定位的低碳經濟并不一定等于低耗能或高能效經濟，也并不一定等于低污染或高清潔經濟。

我們主張采用一種比較狹義的“低碳經濟”概念，即低碳經濟應當是一種不斷降低或減少以二氧化碳為主的溫室氣體排放過程的綠色生態經濟發展模式。其中，“低碳”是一個相對的概念，它反映的是一個“低碳化”的發展過程。針對逐步邁入后工業社會的發達國家而言，低碳應當主要表現為不斷降低或減少溫室氣體排放規模或總量的過程；而對于尚未完成工業化的發展中國家來說，低碳應當主要表現為不斷降低或減少溫室氣體的一定單位排放（如單位GDP的排放量、單位能源消費的排放量）強度或速度的過程。雖然，上述廣義的低碳經濟概念能夠更好地從整體上反映一種經濟模式的轉變，也具有更為廣泛的理論解釋空間，但它的內涵已基本上為綠色經濟、生態經濟、循環經濟等概念所涵蓋，從而會在很大程度上失去這一概念的獨到之處和提出這一概念的特殊意義，使這一新概念的針對性和必要性大打折扣。相反，狹義的“低碳經濟”概念內涵不僅能夠明確表明二氧化碳過度排放是全球氣候變暖的主因以及解決全球氣候變暖這一環境問題的重要性和緊迫性；而且由于現實中的低碳經濟與低污染、低能耗經濟等其他生態經濟內容也往往是密不可分和協同發展，因此更能彰顯通過發展低碳經濟這一重點或突破口來帶動綠色經濟或生態經濟的全面發展和整體進步之功能。

基于上述對于“低碳經濟”以及“低碳”內涵的解讀，所謂低碳政府就是應當能夠促使不斷減少以二氧化碳為主的溫室氣體排放總量以及單位排放強度這一過程的政府模式或政府范式。更為具體地說，低碳政府具有低碳發展理念，以促進低碳經濟以及低碳社會發展作為其基本職能之一，不斷提供推動低碳發展的各種制度保障，努力提升低碳發展管理能力，既實現對社會公共事務管理的低碳化，也實現對自身內部事務管理的低碳化；既實現在國內事務管理的低碳化，也實現在國際事務管理的低碳化的政府。顯然，提倡低碳政府理念和構建低碳政府是推動和保障當前低碳經濟以及低碳社會發展的內在要求和迫切呼喚。

第一，低碳政府對于保護作為公共產品的碳排放資源具有特別意義。以二氧化碳為主的溫室氣體排放資源是屬于典型的公共產品范疇，而且是具有全球性的公共產品。因而，低碳經濟在很大程度上也是屬于公共經濟的范疇，而且是具有全球性的公共經濟。提供公共產品和發展公共經濟理應需要代表公共利益和追求公共利益最大化的主體來承擔和推動。目前，與其他組織或個體相比，各國政府以及政府間國際組織仍是典型的公共組織，也應該是最能代表公共利益的公共組織。因此，雖然目前各國政府在解決全球性低碳發展中還存在著國內協調和國際合作方面的各種困難，但是，低碳政府建設對于加強國際低碳合作，推進低碳經濟和低碳社會發展，最終實現降低全球性的碳排放以應對全球氣候變暖威脅仍然具有特別重要的意義。

第二，低碳政府應在促進低碳經濟和低碳社會發展中處于主導地位。以二氧化碳為主的溫室氣體排放導致的全球氣候變暖問題以及由此引發的各種生態問題、經濟問題和社會問題，往往也是跨區域跨國別的問題。這種問題的公共性和綜合性往往需要具有一定的權威性和一定的宏觀調控能力才能有效地應對和解決。雖然，目前并不存在“世界政府”，但各國政府以及政府間國際組織不僅是最具公共代表性的公共組織，而且也是最具權威性和合法性，從而也最具有宏觀調控能力的公共組織。所以，低碳政府在促進低碳經濟和低碳社會發展中必須居于主導地位和發揮主要作用。

第三，低碳政府在保障自身內部事務管理中的低碳化作用非常顯著。政府自身也往往是最大的消費群體，目前包括中國在內的一些國家，政府公共消費還往往存在著大量浪費問題。政府公共消費中的能源消耗和浪費不僅是加重公共財政支出和浪費公共資源的問題，而且也是加劇碳排放和影響低碳發展本身的問題。低碳政府不僅需要在推動全社會發展的低碳化方面起到主導作用，而且也應該在保障自身內部事務管理中公共消費的低碳化方面嚴于律己。此外，政府公共消費的低碳化對于全社會消費的低碳化一般也具有非常明顯的示范效應，所以，政府自身消費低碳化的率先垂范對于推動低碳經濟和低碳社會發展的作用不可小覷。

三、從生態行政創新看低碳政府建設的著力點

當代生態行政創新思路以及服務型生態行政目標對于低碳行政或低碳政府建設應當具有直接的指導意義。這是因為，正如生態經濟包括著低碳經濟的內容，生態行政也是包括著低碳行政或低碳政府的內容。而且，低碳政府建設應當進一步成為當代生態行政的首要內容和突出目標，成為當代生態行政的重點工作和中心任務。這又是因為：

第一，高碳排放是目前最具公共性的生態環境問題。高碳排放是最為明顯或最為典型的全球性公共問題。這不僅表現為高碳排放導致全球氣候變暖造成的全球性影響最為明顯；而且也表現為碳排放治理主體的全球性要求也最為明顯。從1992年《聯合國氣候變化框架公約》到1997年《京都議定書》再到2007年《巴厘路線圖》以及2009年哥本哈根氣候大會，都是應對高碳排放導致全球氣候變暖問題的全球性合作歷程的主要標志。

第二，高碳排放也是目前最具嚴重性的生態環境問題。高碳排放導致的后果既表現為威脅人類可持續生存和發展的問題，如全球氣候變暖以及由此造成的國土安全、經濟安全、生態安全、糧食安全和水資源安全等各種公共安全問題；不斷加劇作為碳基能源的化石資源枯竭和能源安全問題，不斷加重與碳基能源消耗同步產生的環境污染和生態破壞問題；也表現為影響各國未來發展先機的政治利益與經濟利益博弈問題，如影響一個國家在國際上的低碳政治領導力以及經濟競爭力和技術競爭力等低碳競爭力問題。

第三，高碳排放還是目前最具迫切性的生態環境問題。人類排放二氧化碳是一個不斷增量的過程，隨之帶來的全球氣候變暖也是一個逐步漸進的過程。因此，正如2006年英國政府公布的《斯特恩報告》所言：我們現在開始的行動需要很長時間才會對未來氣候變化產生影響。我們現在的行動只能對未來40到50年的氣候產生有限的影響。我們在今后10年20年的行為將對本世紀后50年和下個世紀的氣候產生深遠的影響。有效行動開展得越早，所需付出的成本就越小。而我們推遲行動的成本很高。如不及時采取行動應對氣候變化，我們將不得不接受更多的氣候變化以及越來越高的緩解成本。[7]

然而，當代生態行政面臨的諸多難題與困境也會在低碳政府建設中有所體現，即在傳統行政模式特別是管理行政模式之中，政府低碳管理也同樣面臨著諸多的挑戰與問題。其中主要問題有：

一是難以完全適應低碳排放公共性特征的需要。管理行政模式是以“理性經濟人”假設為前提和以分區、分工管理為基礎的，但是，如果處于不同國家、不同區域和不同層級的低碳管理主體都是追求各自利益的最大化，就很難實現低碳排放公共利益的最大化。特別是對于作為典型全球性公共產品的低碳排放來說，高碳排放的影響是無國界的，甚至全球氣候變暖在一定時期內對于特定國家的影響也未必完全是消極的。如果各國政府都是作為追求自身利益最大化的私人組織，在沒有世界政府的條件下，就更難實現低碳排放作為全球公共利益的最大化。在管理行政模式中，作為政府低碳管理根本方式的法治，也會由于法律自身的不周延性或不完備性以及執法主體的不自覺性而導致難以約束所有的高碳排放行為；而作為政府低碳管理重要手段的市場，也會由于包括政府在內的碳交易市場主體追求自身經濟利益最大化而導致難以實現低碳公共利益的最大化。正如有的學者所說，碳交易的結果不是減少排放的總量，最大獲利者不是地球上的全人類，而是參與交易的商家。在碳交易中獲利最大者，不可能是發展中國家，而是處于制定交易規則強勢地位的發達國家，是能夠嫻熟掌握交易工具的發達國家的商家。他們獲得的財富，又會變成滿足高消費的來源。高消費又會成為高排放的根源。[8]

二是難以完全適應低碳排放復雜性特征的需要。政府低碳管理中面對的復雜性主要表現為同碳排放相關的各種不確定性和不可預測性，如碳排放給地球造成危機或風險的閾值；人類利用碳基能源的臨界點；研究開發低碳或零碳新能源或可再生能源的邊際效用；應對經濟發展周期與自然災害等帶來的碳排放壓力等等。甚至有的科學家對于人類碳排放的溫室氣體為全球變暖的主要原因還存在爭議，如我國學者錢維宏就認為人類活動不是全球變暖的主因，本世紀的全球平均溫度最多上升0.6℃，不可能達到聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）報告中指出的2℃的閾值。[9]還有學者對低碳或零碳新能源在設備制造及其維修、維護過程中二氧化碳排放量的不確定性也心存疑慮，認為在沒有進行全程二氧化碳排放量的計算之前，不能輕言新能源是低二氧化碳的能源。[10]因此，在管理行政模式中，政府低碳管理的法治方式也會由于法律的僵化性和滯后性而無法滿足解決這些充滿復雜性和不確定性的碳排放問題的需要；而政府低碳管理采用的經濟手段或市場手段也由于這些復雜性和不確定性問題而導致碳排放資源產權難以界定和難以維護等失靈問題。

顯然，我們只有以面向后工業社會的服務型生態行政為目標，才能真正地找到化解上述低碳政府建設中困境的有效路徑。而適應破解傳統行政模式中難題的需要就是目前低碳政府建設的主要依據和重要著力點，其主要內容應當在于：一是樹立以全人類關懷為本的低碳理念。真正的低碳政府應當具有遠大的社會發展目光和高度的人文關懷精神；應當能夠在滿足本國和本地區人民的基本生存與發展需要的前提下，堅持人類整體利益相對優先原則，積極推動低碳經濟發展與低碳文明建設。二是堅持以公正為導向的低碳發展觀念。低碳政府在國際上應當遵循“共同但有區別的責任”原則，制定全球二氧化碳排放權分配方案必須充分考慮各國歷史排放、轉移排放、人均排放、資源稟賦和發展階段差異等問題，以公正地處理發達國家與發展中國家之間的矛盾；在一國內能夠建立適應低碳補償機制，以公正地處理增加碳匯主體和高碳排放主體的矛盾。三是構建以德治為目標的低碳制度安排。低碳政府建設不能局限于低碳法治和低碳市場的治理方式，應當努力建立一種以德治統攝法治和以引導性道德規范為主要內容的低碳“德治”。四是建立以信任為基礎的低碳合作機制。這種合作機制是以低碳公共利益最大化為目標，超越與揚棄伴隨分工和競爭的協作關系，在政府之間與政府同社會之間建立作為人應具有的信任和合作關系。五是制定有更多靈活性的低碳行政程序。這種行政程序也是以低碳公共利益最大化為導向，能夠賦予政府及其行政人員在及時處理具有不確定性的碳排放問題時的充分自主權，而且這種自主權又能不構成對行政程序的僭越。六是發揮有較強前瞻性的低碳行政功能。倡導低碳經濟發展以及低碳政府建設本身就是應對全球變暖的前瞻性之表現。顯然，低碳政府應當切實堅持“預防為主”的生態環境保護方針，“加強生態科技創新。”[11]更主動地處理前景無法準確預測的高碳排放以及全球變暖等問題，而不是等到不可逆轉的氣候災害等生態環境極端事件出現時才加以回應。

注釋:

[1]張康之，李傳軍．公共行政學[M].北京：北京大學出版社，2007.18－19.

[2]周曉麗，毛壽龍．服務型政府：現實內涵、理論闡釋及其實現[J].天府新論，2009,(1).

[3]張康之．關于服務型政府的幾點原則性構想[J].上海城市管理職業技術學院學報，2007,(4).

[4]高小平．落實科學發展觀加強生態行政管理[J].中國行政管理，2004,(5).

[5]UK Government Energy White Paper, Our Energy Future-Creating a Low Carbon Economy[R].2003.

[6]謝軍安，郝東恒，等．我國發展低碳經濟的思路與對策[J].當代經濟管理，2008,(12).

[7]Stem Nicolas. The Economics of Climate Change The Stem Review[M]. Cambridge: Cambridge University Press, 2006.

[8]張孝德．低碳經濟的三個悖論與局限性[N].中國經濟時報，2009－12－21.

[9]胡浩．人類活動影響全球變暖有待研究世紀末全球升溫最多0.6℃[N].光明日報，2010－02－10.

[10]張一鵬．低碳經濟與低碳生活[J].中外能源，2009,(4).

[11]黃娟，汪洋，向清娥．當代中國馬克思主義生態經濟協調發展思想研究[J].毛澤東思想研究，2009,(5).

（責任編輯：liushengbao）

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