專家談2021年版《國家職業資格目錄》

兩退一進，格局煥新

近日，人力資源社會保障部公布《國家職業資格目錄(2021年版)》(以下簡稱《目錄》)。與2017年版的《目錄》相比，技能人員職業資格呈現出“兩退一進”的新格局：一是水平評價類技能人員職業資格全部退出國家職業資格目錄;二是人力資源社會保障部門退出技能人員職業資格的具體實施工作;三是涉及人員資格的行政許可事項作為準入類技能人員職業資格進入《目錄》，新增“危險貨物、化學品運輸從業人員”“道路運輸從業人員”“特種作業人員”“建筑施工特種作業人員”“特種設備安全管理和作業人員”等準入類技能人員職業資格。

“兩退”標志著除與公共安全、人身健康等密切相關的職業工種依法調整為準入類職業資格外，技能人員的就業創業門檻進一步降低;標志著政府或其授權的單位不再參與水平評價類技能人員職業資格認定發證的具體實施工作，讓市場主體發揮人才評價的主體作用。“一進”則強化了政府對公共安全和人身健康領域的重視，對公民權益的保護，對公共秩序的維護。“兩退一進”明確了政府管理與市場服務的邊界，厘清了政府與市場的關系，進一步強化了政府的監管責任和市場的主體作用。這一變革之舉在構建新時代社會治理機制中具有重要的引導意義。

降低勞動者就業創業門檻并不是降低勞動者的技能要求，退出《目錄》也不是意味著取消技能人員的職業標準和技能評價。技術變革浪潮和經濟高質量發展正在要求打造一支更高素質的勞動者隊伍，特別是知識型、復合型、創新型技術技能人才隊伍。為適應技術變革和產業升級的要求，我國正在構建技能型社會，技能等級認定和技能水平認證恰恰是推動落實“技能中國行動”的重要舉措，對促進勞動者知識更新和技能提升具有重要的導向作用。我們需要“退出”的是低效度低效率的行政程序性“門檻”，讓市場主體能夠有機會有條件充分展現創新創造的活力。

從這個意義上講，“退出”不是目的而是手段，是為了更有效地提升勞動者素質，更好地服務于經濟社會的發展需要。因此，“退出”的同時，必須構建技能人才評價新體系，形成技能人才職業發展的新格局。經過近幾年的醞釀和試點，今天我們從正在發展中的職業技能等級制度中已經看到這個新體系的雛形和框架。在新的歷史條件下，技能人才評價體系改革的核心就是勞動者的職業技能等級由誰來認定的問題。在技能人才評價領域，所謂市場主體，包括用人主體和教育培訓供給主體，應當將技能等級的認定權交給作為用人主體的企業和專業化的第三方技能評價機構。市場主體的自主性、積極性有了，供給和需求的信息對稱了，供需關系才能理順，職業技能等級制度才能真正有效率和有效度。

同樣，人力資源社會保障部門退出技能人員職業資格的具體實施，政府或其授權的單位不再參與水平評價類技能人員職業資格認定發證的具體實施工作，也并不是政府不再管理技能人才評價工作，而是要從具體實施的行政程序中轉向制度設計、質量監管、政策推動和提供相應的公共服務，保障新的制度和體系能夠得到有效地運行并發揮出應有的作用。

“兩退一進”，在一定程度上標志著技能人才評價工作的新格局已奠定基本的制度基礎，加快完善技能人才評價制度實施體系和監管體系勢在必行。一是加快健全技能人才評價的基礎工作。動態調整國家職業分類，完善職業技能標準，制定職業技能等級認定的命題技術和考務技術規則，加強考評人員隊伍建設，培育專業化的技能人才評價機構和技術平臺。二是加快健全技能人才評價實施機制。完善企業評價和社會培訓評價，組織開展技能人才評價工作的備案規程和實施規則，暢通全國性、區域性企業集團和培訓評價組織的本地化管理流程，消除地區間、行業間的行政性壁壘。組織有條件的大型企業和社會培訓評價組織為中小企業提供技能人才評價服務。三是加快健全技能人才評價監管機制。完善職業技能等級認定的質量督導辦法，建立企業評價和社會培訓評價組織的評估制度和不合格退出機制。四是健全技能人才評價應用機制。完善職業技能等級認定數據查詢平臺，推動職業技能等級認定結果與培訓、就業及財政補貼等政策的關聯和應用，引導用人單位建立培養、評價與薪酬、使用相結合的機制，推動技能人才與技術人才的貫通發展。(作者：陳李翔，中國職業技術教育學會副會長)

職業資格改革的重大成果

人社部最近公布了新版《國家職業資格目錄》，這是職業資格改革的重大成果，標志著我國新型技能人才評價制度建設取得了新的進展，基本完成新舊轉型，市場導向的技能人才評價制度基本形成，未來我國技能人才評價工作將在新的制度框架下，按新的體制機制有序運行。

技能人才評價制度改革是一場革命，需要有堅定的決心和進行大量的艱苦工作。近年來，全國人力資源社會保障系統堅決貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，排除艱難險阻，努力探索實踐，破與立相結合，積極做好退出目錄、開啟技能等級評價等新舊制度銜接的各項工作，完成了轉型任務。按照國務院要求，水平評價類技能人員職業資格已全部退出目錄，企業自主評價蓬勃開展，第三方評價有序進行。截至今年10月底，全國有9600多家企業、2700多家社會培訓評價組織已完成職業技能等級認定評價機構備案，540多萬名技能人員取得職業技能等級證書。技能評價制度走上了新的軌道。

建立完善新型技能人才評價制度意義重大，體現了以下幾個重要特征和方向：

一是符合建立社會主義市場經濟體制要求。我國實行社會主義市場經濟體制。技能人才評價制度，作為勞動力市場的重要構成內容，也應當與社會主義市場經濟的基本規律相適應，適應市場經濟的要求，引入市場機制，發揮市場的決定性作用。改革的重要方向應當是依據市場法則，建立相應的評價體系，評價的主體由市場主體承擔，權威性由市場決定。只有這樣，才能破除對技能人才成長和弘揚工匠精神的制約，促進產業升級和高質量發展。以市場導向為基石，這是新的制度框架與原有制度的最主要區別，也決定了必須改變認證主體和認證方式，即要形成“以用人單位為主體，以職業技能等級認定為主要方式”的新型制度基本架構，從而實現從政府主導到市場導向的職業技能評價制度的根本轉變。

二是符合基本國情。我國人口眾多，勞動力資源豐富，用人單位千差萬別，很難由國家主導形成全覆蓋的統一的人才評價方式。離開市場需求，與用人脫節，證書的質量、政府的權威性也難以保證。我國職業資格制度建立初期，由政府主導推動，職業資格制度覆蓋面迅速擴大，深入人心，為今天的改革打下了基礎，但同時也暴露出了很多問題。與20多年前相比，當前形勢已經發生了很大變化，市場經濟改革不斷深化，經濟轉型升級，邁入高質量發展軌道，就業創業面臨新形勢，需要降低就業創業門檻，調動勞動者積極性，為人才發揮作用、施展才華提供更加廣闊的天地。在這種形勢下，評價方式多元化是趨勢，減少職業資格種類，建立市場導向的技能人才評價制度正當其時。

三是符合技能人才成長需求。新型技能人才評價制度的重點，就是要發揮企業的主體作用，這對于評價工作與生產實際緊密結合，提高職業技能評價的質量和技能評價的有效性,建立培訓、評價與使用待遇相結合的技能人才培養體系，具有重要的意義。技能人才是活躍在生產一線的勞動者和價值的創造者，他們的思想品德、技能水平要在生產實踐中體現，也必須靠生產實踐來檢驗。企業是用人的主體，需要什么人，企業最清楚，技能勞動者的品德、能力和水平，企業最清楚，怎么評價、使用，企業也最清楚。因此，大力推行企業自主評價，有利于建立培訓、評價與使用待遇相結合的技能人才培養體系，是新型評價制度的鮮明特點，也是新制度生命力之所在。

四是符合推進國家治理體系、治理能力現代化的要求。黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現代化提出明確要求，目前的技能人才評價制度改革，完全符合黨的十九屆四中全會精神。本著簡政放權、發揮市場作用的原則，將水平評價類技能人員職業資格評價改為社會化職業技能等級認定，有利于厘清政府和市場的關系，確定各自職能，發揮各自作用。

與此同時，新制度還強調了政府的服務和監管作用。建立新型職業技能評價制度，要在堅持技能人才評價市場導向的前提下，加強政府的服務和監管，這也是新制度的應有之義。在這方面，多年來由政府主導的職業資格制度框架中建立起來的職業標準體系、技能鑒定規程以及服務體系等，還應當發揮作用，包括行政督導制度等，也都需要堅持。以市場導向為基石，以用人單位為主體、以職業技能等級認定為評價方式，再加上以政府的服務監管為保障，即可形成新制度較為完整的框架體系。

伴隨著制度轉型，人社部制定了《職業技能等級認定工作規程(試行)》以及《技能人才評價質量督導工作規程(試行)》等一系列文件，從而保障了新舊制度的有序銜接過渡。政府的服務和監管職能應當在以下幾個方面加以強化：一是要給予職業技能評價制度充分的技術支持，堅持國家職業分類大典、國家職業標準的指導作用。二是要繼續發揮技能鑒定體系的服務功能。三是要加強監管，構建政府監管、機構自律、社會監督、公眾參與的質量監管體系。建立評價機構的信用檔案和退出機制，特別是要運用大數據、云計算等現代信息手段，對評價工作進行全程、全方位、無死角的監督，確保技能評價工作規范有序地開展，確保評價質量。(作者：崔秋立，山東勞動技師學院原黨委書記)

技能人才評價進入新發展階段

日前，人力資源社會保障部公布了2021年版《國家職業資格目錄》，相較2017年版《目錄》最大的變化在于水平評價類技能人員職業資格全部退出《目錄》外，實行職業技能等級認定。至此以后，除13項技能人員職業資格尚保留在《目錄》，上千個技能類職業和工種全面推行職業技能等級制度，這表明我國技能人才評價進入新的發展階段。

水平評價類技能人員職業資格退出《目錄》，全面推行職業技能等級制度是經濟社會發展的必然

我國職業資格制度自建立伊始，就是由面向技能類職業的職業技能鑒定和面向專技類職業的專業技術資格評價兩類人員資格組成。1994年，原勞動部、原人事部印發的《關于頒發〈職業資格證書規定〉的通知》(勞部發〔1994〕98號)第六條規定：“職業資格證書實行政府指導下的管理體制，由國務院勞動、人事行政部門綜合管理。若干專業技術資格和職業技能鑒定(技師、高級技師考評和技術等級考核)納入職業資格證書制度。勞動部負責以技能為主的職業資格鑒定和證書的核發與管理(證書的名稱、種類按現行規定執行)。人事部負責專業技術人員的職業資格評價和證書的核發與管理”。這其中，面向技能人員的職業技能鑒定制度作為國家職業資格制度的重要組成部分，對支撐經濟社會快速發展發揮了重要作用。在此后20多年的發展歷程中，我國先后建立了219項專業技術類和399項技能類國家職業資格。

2017年9月，在經歷了“七連清”后，2017年版《國家職業資格目錄》正式發布，我國的國家職業資格從618項減少到140項，技能類職業資格從399項銳減到81項。隨著我國職業資格制度改革的深入推進，技能人員職業資格數量大幅減少，造成社會和市場上技能人才評價載體嚴重缺失，企業和勞動者紛紛反映沒有相應的職業能力證明，影響企業選人用人以及勞動者求職就業和成長成才。同時，我國經濟發展過程中面臨技能人才短缺的狀況，亟待通過加強技能人才評價工作，促進發展壯大技能人才隊伍，亟需進一步深化技能人才評價制度改革，建立更加符合市場經濟體制需要的評價機制，為企業職工和廣大勞動者提供職業技能評價服務，為企業選人用人以及勞動者求職就業和成長成才提供依據和支撐。

應當看到，企業是用人主體，了解選人用人實際。環視制造業發達國家的做法，其高級技師技能水平評價基本沒有由行政部門認定的，普遍是由市場和社會認定的。據此，建立并推行面向技能人員的職業技能等級制度，改變現行的以政府為主導的評價模式，向市場和用人單位充分放權，既是深化“放管服”改革、推動政府職能轉變的體現，更是一場形成以市場為導向的技能人才培養使用機制的革命，長遠看，有利于破除對技能人才成長和弘揚工匠精神的制約，促進產業升級和高質量發展。

2021版《目錄》發布，標志著我國職業資格制度改革進入到一個新的發展階段，我國技能人才隊伍建設和評價工作進入到一個新的發展階段。

水平評價類技能人員職業資格退出《目錄》，全面推行職業技能等級制度是進一步深化政府“放管服”改革、深化職業資格制度改革，推動人才分類評價制度的必然

建立《目錄》是轉變政府職能和人才發展體制機制改革的重要內容，是推動大眾創業、萬眾創新的重要舉措。建立公開、科學、規范的職業資格目錄，有利于明確政府管理的職業資格范圍，解決職業資格過多過濫問題，降低就業創業門檻;有利于進一步清理違規考試、鑒定、培訓、發證等活動，減輕人才負擔，對于提高職業資格設置管理的科學化、規范化水平，持續激發市場主體創造活力，推進供給側結構性改革具有重要意義。

必須認識到，推動水平評價類技能人員職業資格退出國家職業資格目錄，不是取消相應職業和職業標準，更不是取消技能人才評價，而是由資格評價改為技能等級認定，改變了評價發證主體和管理服務方式，主要實行“誰用人、誰評價、誰發證、誰負責”，政府主要做好開發職業標準等公共服務，對評價主體進行監管和服務工作。建立更加符合市場經濟體制需要的、政府與市場關系更科學的技能人才評價制度，真正發揮用人主體作用和社會組織作用，更好支持技能人才隊伍建設，為技能人才成長成才提供更加廣闊的天地。

水平評價類技能人員職業資格退出國家職業資格目錄，推行面向技能人員的職業技能等級認定，具有多重意義。從當前來看，一是有利于厘清國家職業資格目錄和職業技能等級制度的關系。二是有利于從頂層設計角度，健全完善技能人才評價體系，形成科學化、社會化、多元化的技能人才評價機制。三是清晰政府和市場關系，充分發揮市場活力，激發用人單位和社會組織活力。四是更好激發技能人才自我發展動力，主動提升技能水平，推動職業技能提升行動實施。從長遠來看，將技能人員水平評價由政府認定改為實行社會化職業技能等級認定，接受市場和社會認可和檢驗，對加強技能人才隊伍建設，推行終身職業技能培訓制度，完善職業教育制度，推進我國從技能大國向技能人才強國邁進，更好地支撐中國制造2025戰略、中國制造走向中國創造具有重大意義。

水平評價類技能人員職業資格退出《目錄》，全面推行職業技能等級制度標志著我國技能人才評價進入新的發展階段

自建國以來，我國技能人才評價先后經歷了工人技術等級考核制度階段、職業資格證書(技能鑒定)制度階段，目前正在逐步建立完善新時代技能人才評價制度體系。新時代、新階段的技能人才評價制度體系先后經歷了“七連清”、建立國家職業資格目錄、建立并推行職業技能等級制度、推動高技能人才與專業技術人才職業發展貫通等不同發展節點，技能人才評價制度改革取得突破性進展。

2021版《目錄》的發布，標志著我國技能人才評價進入新的發展階段，即全面推行職業技能等級制度階段。這個階段，有三個主要特點。一是擴容，即擴大評價的社會化程度。通過支持推動各級各類企業自主開展技能人才評價、加大社會培訓評價組織遴選力度，探索擴大高技能人才與專業技術人才職業發展貫通領域和規模，進一步暢通技能人才縱向晉升通道等方式實現。二是提質，即提升評價效能。通過做好評價質量督導工作，探索建立評價機構、人員信用體系，研究制定技能人才評價違紀違規行為處理等政策文件，提升高技能人才占技能勞動者的比例等方式實現。三是固本，即夯實評價根基。通過進一步完善新職業信息發布制度，健全職業分類動態調整機制，做好《中華人民共和國職業分類大典(2015年版)》修訂工作，完善職業標準和培訓包開發應用機制等方式實現。最終目的就是加快培養知識型、技能型、創新型勞動者大軍，為全面建成人才強國奠定堅實的技術技能人才基礎。(作者：范巍，中國人事科學研究院研究員)

動態調整職業資格目錄 持續激發市場主體活力和促進就業

人力資源社會保障部公布《國家職業資格目錄(2021年版)》，這是人社部按照黨中央、國務院決策部署，完成73項水平評價類技能人員職業資格退出目錄等工作之后，對國家職業資格目錄作出的相應調整。優化后的職業資格總量比2017年目錄減少68項，壓減比例達49%。新版目錄的發布，是落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，構建適應社會主義市場經濟、符合國家治理體系治理能力現代化要求的新型技能人才評價制度的重要改革舉措。

技能人才評價制度改革總體思路

習近平總書記強調，要發揮好人才評價“指揮棒”作用，為人才發揮作用、施展才華提供更加廣闊的天地，讓作出貢獻的人才有成就感、獲得感。技能評價在技能人才開發工作中發揮“指揮棒”作用，是優化人力資源配置管理、提升技能人力資本質量的前提，并對一線的創新創業發揮正向激勵作用。建立科學的技能人才評價制度，對于加強職業技能培訓，激勵引導技能人才成長成才，優化勞動力素質結構，促進勞動者就業創業，具有關鍵的基礎性作用。

當前技能人才評價制度改革已進入深化落實階段，也是貫徹落實《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》等文件精神的關鍵期。該領域一系列改革措施的初衷都是通過改革，建立符合市場規律和契合企業需要，有利于技能勞動者職業發展和實現個人價值，能夠促進技能人才隊伍高質量發展并助力國家制造強國、人才強國戰略的現代技能人才評價制度體系。此次目錄調整中，水平評價類技能人員職業資格退出目錄，不是取消職業和職業標準，更不是取消技能人才評價，而是通過深入推進技能人才評價體制機制改革，轉變政府服務管理方式，轉換評價與發證主體，調整政府與市場、政府與社會關系。勞動者經評價合格取得職業技能等級證書和職業資格證書具有同等效力。

實行職業資格目錄清單管理的重要意義

自2017年起正式啟動的國家職業資格目錄清單管理制度，是深化行政審批制度和人才發展體制機制改革的重要內容，是推動政府職能轉變、推進“放管服”改革、形成以市場為導向的技能人才評價機制的一場革命，旨在為廣大勞動者提供高質量的職業技能評價服務，激發市場主體的積極性，為企業選人用人、勞動者求職就業提供有力支撐，促進產業升級和高質量發展。目錄公布以來，人社部會同有關部門加強目錄管理，職業資格考試認定工作進一步規范，證書“含金量”進一步提升，為規范行業管理、穩定和促進就業、推動經濟社會高質量發展發揮了積極作用，具體體現在三方面：

一是降低就業創業門檻，優化就業創業環境，減輕人才負擔，持續激發市場主體活力和創新創造力，為勞動者成長成才提供更加廣闊的天地。二是建立更加符合中國特色社會主義市場經濟體制要求、政府與市場關系更加科學的技能人才評價制度，對水平評價類技能人員職業資格實行社會化等級認定，接受市場和社會認可與檢驗，充分發揮用人主體和社會組織作用，破除對技能人才成長和弘揚工匠精神的制約，促進產業升級和高質量發展。三是清晰劃分職業評價類別，有利于理順政府和市場關系，明確政府作為“裁判員”的監管職責，同時將人才評價的“話語權”充分交給用人主體、交給市場，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立“誰用人、誰評價、誰發證、誰負責”的評價模式，讓評價結果更充分地體現市場的用人要求和人才的能力價值，推動企業培育更大規模、更高質量且適應現代產業需要的技能勞動者大軍。

職業資格目錄清單管理制度的落實

水平評價類技能人員職業資格退出目錄，只是技能人才評價制度改革的部分舉措。為落實職業資格目錄清單管理制度，人社部門將對職業資格評價和職業技能等級認定嚴格實施分類管理。

職業資格評價。準入類職業資格依法依規納入國家職業資格目錄清單，依據國家職業技能標準在政府部門嚴格監管下開展評價，目錄之外一律不得許可和認定職業資格。人社部門將會同有關部門嚴格落實目錄管理要求，加強職業資格實施監管，不斷提高職業資格管理科學化、規范化水平，提高考試科學化水平，加強考試誠信體系建設，確保考試安全。

職業技能等級認定。對于國家職業資格目錄清單外的職業，以及歷次移出目錄清單的技能人員職業資格，由經過人社部門備案的用人單位和社會培訓評價組織開展評價工作，不得變相開展職業資格許可和認定，不得借能力水平評價活動設置就業創業門檻。人社部門還將不斷完善職業技能等級制度，深入實施職業技能等級認定提質擴面行動，建立與國家職業資格制度相銜接、與終身職業技能培訓制度相適應的職業技能等級制度。一方面持續推動各級各類企業自主開展技能人才評價，另一方面遴選發布社會培訓評價組織按規定開展職業技能等級認定，為不具備條件的中小微企業職工和社會人員提供職業技能等級認定服務，形成科學化、社會化、多元化的技能人才評價機制，形成有利于技能人才成長成才的制度環境。

新版國家職業資格目錄的出臺，體現了職業資格領域對“放管服”改革的不斷深化落實。“水平評價類技能人員職業資格退出目錄”“人社部門退出技能人員職業資格具體實施工作”和“涉及人員資格的行政許可事項納入目錄”這“兩退一進”，意味著政府回歸監管與服務的本職，企業回歸評價主體的本位，有利于最大限度地為企業和人才松綁減負。從長遠來看，國家職業資格目錄清單管理制度的不斷完善，將持續激發市場主體活力和促進就業，對完善職業教育制度，推動終身職業技能培訓制度，促進產業升級和高質量發展具有重大意義。(作者：童天，中國勞動和社會保障科學研究院研究員)

鏈接：《國家職業資格目錄(2021年版)》

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（責任編輯：中大編輯）