新常態下基層內部審計如何更好地發揮作用

近年來，基層內部審計緊緊圍繞基層行政事業單位的中心工作，不斷探索和創新管理體制，轉變工作思路，明確工作重點，提升審計質量，全面推動內部審計科學發展，基層內部審計加快了發展的步伐，服務基層行政事業單位內部管理和發展的成效更加顯著，呈現出良好的發展態勢。當前，我國經濟進入“三期疊加”的新時期，增長動力結構和發展方式轉換成為新常態。面對政治、社會、經濟環境的變化，內部審計如何應對新挑戰新變化，需要我們凝心聚力、共同研究。在近幾年的實際工作中，內部審計工作在新形勢下呈現出審計邊界擴大化、內容廣泛化、方法多樣化、手段現代化、能力全面化、整改嚴格化、成果運用整體化等特點。內部審計工作要積極適應經濟新常態和改革總要求，服務基層行政事業內部管理，加快自身轉型升級，深入探索內部審計工作的新思路和新方法，推動內部審計適應國家加強審計監督的新要求，明確內部審計在基層單位經濟管理改革中的定位和作用，促進內部審計工作服務改革發展大局，在基層經濟社會治理中擔任越來越重要的角色。

一、新常態下發揮內部審計作用的重大意義

新常態下加強內部審計，是規范權力運行的重要手段，是強化過程監管的重要方式，是提高資源績效的重要保障。黨中央、國務院高度重視審計工作。習近平總書記、李克強總理多次對審計工作作出重要指示，黨的十八屆三中、四中全會《決定》對健全審計制度、加強審計監督作出了重要部署。2014年10月，國務院印發《關于加強審計工作的意見》，強調要發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用。強化基層內部審計的重大意義，緊緊圍繞“四個全面”戰略布局，不斷完善制度，健全機制，進一步加強基層內部審計工作，加快推進基層治理體系和治理能力現代化，為全面深化各領域綜合改革、全面推進依法治國、加快推進經濟社會健康發展提供強有力的保障。

建立內部審計制度以來，基層內部審計工作的領域逐步拓寬，力度逐年加大，成效逐步顯現，在規范內部管理、防范財務風險、提高資金使用效益、加強反腐倡廉建設等方面發揮了重要作用。同時要清醒地看到，我國經濟發展進入新常態，經濟社會改革發展任務艱巨繁重，內部審計工作面臨許多新情況新問題，對鞏固成果、提高經費使用效益提出了新要求，對進一步加強監督檢查、防控經費使用風險提出了新要求，對解決內部審計工作中存在的問題提出了新要求。面對新形勢新挑戰，基層內部審計工作更應當要按照“三嚴三實”要求，深入貫徹《國務院關于加強審計工作的意見》精神，采取切實有效措施，進一步加強內部審計工作，促使內部審計發揮更主動、更關鍵、更積極的作用。

李克強總理對審計工作的七個形象定位，即政策落實的督查員、經濟運行的安全員、國家利益捍衛者、公共資金守護者、權力運行“緊箍咒”、反腐敗利劍和深化改革“催化劑”，全面強調審計工作在國家治理中的基石和重要保障作用。作為基層內審人員要增強職業自豪感和使命感，更要當好 “政策落實的督查員”和“公共資金的守護神”，為基層單位事業發展保駕護航。內部審計作為審計監督體系的重要組成部分，通過關注國家政策在本單位的貫徹落實，監督國家的法規制度、財經紀律的貫徹執行，促進本單位管理的規范。因此，在經濟發展新常態下，基層內部審計應著重在三個方面發揮作用：一是要做法律法規的督查員。基層內部審計要切實有效發揮在基層單位治理中的作用，首要的是促進基層單位及其領導干部尊法、學法、守法、用法，揭示基層單位及其領導干部在全部活動中存在的有法不依、違法違紀行為，促進基層行政事業單位依法治理。二是要做完善基層行政事業單位內部制度的催化劑。作為專門實施內部監督，同時也是內部控制重要一環的內部審計，必須及時揭示基層單位在管理中存在的薄弱環節和重大缺陷，推動內部控制體系不斷健全和完善，使基層單位運行高效有序。三是要做績效提升的促進管理員。通過關注基層單位內部控制的實際與運行情況，發現控制執行過程中的突出問題，促進基層單位內部控制設計科學、運行有效，從而提高基層單位的治理效能;通過關注基層單位的重點領域、重要業務和重大事項的治理缺陷和薄弱環節，揭示基層單位存在的風險隱患，提出防范和化解建議，從而促進基層單位持續健康發展。

二、新常態下內部審計的功能發生的變化

面對國內經濟發展規模快速擴張、實力大幅提升的現狀，基層內部審計必須重新思考其職能定位和業務模式，重新梳理管理流程與運行機制，及時解決高速發展帶來的矛盾，及時消除基層行政事業單位管理中存在的問題和隱患。為更好地適應新常態下內部審計工作發展的需要，基層內部審計工作應著力實現“五大轉變”。

(一)內部審計功能從查錯防弊向規避風險轉變。目前部分基層單位決策者在內審功能的觀點上存在偏差，基層內審主要目的依舊是查錯防弊，而內審人員對現代管理知識的匱乏，審計理論與方法鉆研不精，因此很難對基層行政事業單位管理作出有效的審計分析、評價和管理整改建議。因此，基層內審職能必然由傳統的內部防范糾錯功能，向規范管理、規避風險轉變。

(二)內部審計重點從財務收支審計向管理審計轉變。現代內部審計經歷了從傳統的財務導向型內部審計到價值增值型管理審計的演變。隨著時代的發展，基層單位內部審計以財務收支合規性和經營成果的真實性審計為重點的審計任務，已經逐步被外部管理審計所取代。現如今國際上內部審計的重點已逐步轉向管理審計，內部審計工作領域從傳統的財務收支審計，拓展到單位重大決策、業務流程與授權責任、主要風險點及其控制、大額資金的安全性、項目實施過程及效果、內控體系有效性等方面。

(三)內部審計關口從事后監督向過程控制轉變。國際金融危機告誡我們，決策失誤、風險失控會給單位帶來毀滅性災難，過程管控遠比事后補漏更重要。將內部審計在流程上標準化和在各質量關口的控制上規范化是全球的發展趨勢。內部審計要真正成為單位的自我免疫系統，就必須做好審計關口前移，注重任中審計、決策中審計、過程審計，促進效益配置和風險控制，才能更好地發揮內部審計的評價和咨詢等服務功能。

(四)內部審計組織體系從分散管理向集中管理轉變。一是提高內審部門的獨立性和權威性，強化基層內審部門的地位，推行內審部門垂直化管理;二是單位內部審計流程需要標準化，制定出明確的、約束力很強的規章制度，內審人員檢查制度是否得到貫徹落實，差距多大，分析和評估風險并提出建議，以便于實施集中管理;三是逐步整合單位內審資源，實現由主管部門統一調配內審資源，搭建“大監督”格局，最大化內部審計人員的工作效率。

(五)內部審計方法從現場檢查向遠程在線輔助審計轉變。隨著電子信息技術的發展和審計管理系統的出現，基層單位的管理模式發生了深刻變化，各單位普遍實施信息流、資金流、業務流高度統一的信息化體系，運用現代信息技術手段改進經營管理方法。合理運用現代信息技術，是提高審計工作效率的有效手段。一是內部審計部門應注重各類信息集成分析與運用，引入先進的分析與預警方法，增強內審工作分析判斷能力和快速反應能力;二是推動在線報告的應用，通過規范上級主管部門審計流程和審計報告格式，以及嚴格要求內外部審計信息電子化，促進在線報告系統地推廣;三是持續改進審計手段、工具和方法，定期回顧和評價內審技術和方法，發現提高審計效率的在線遠程審計方法。

三、基層內部審計要主動適應新常態，爭取發揮新作用

劉家義審計長提出：審計人員要適應新常態，踐行新理念，更好地履行審計職責。當前，基層內部審計工作正面臨著前所未有的機遇期、挑戰期、轉折期，新形勢、新任務和外部大環境的深刻變化，使內部審計工作在功能定位、職責范圍等方面也出現了趨勢性的新常態。在新常態下，基層內審計人員必須迎接新挑戰，增強免疫力，服務新發展，自覺踐行“三嚴三實”要求，用新理念、新方法、新作風、新作為主動適應、把握和引領新常態，積極推進基層內部審計工作創新開展，爭取發揮新作用。

一是新常態對基層內部審計要有新認識，適應經濟發展新常態。經濟發展新常態是中央基于國家經濟增長處于“三期疊加”階段的正確判斷，內部審計工作只有堅持與基層單位領導的決策部署同頻共振，才能體現建設性，彰顯時代性，內容審計工作才會更有價值。基層內容審計要主動跟進基層單位的工作中心，從審計計劃上聚焦單位領導層的決策部署，從審計思路上秉承“宏觀著眼、微觀著手”，提升內容審計成果。當前和今后一個時期，基層內部審計人員要把思想和行動統一到中央對新常態的認識和判斷上來，提高對新常態的認識，增強加快轉變發展方式的自覺性，這是做好內部審計工作、適應新常態的前提。我們必須深刻認識經濟發展新常態新在哪里、常在何處、有何特征，才能使我們的各項工作有的放矢、更有針對性，才能更好地發揮基層內部審計的作用。作為加強基層單位管理的推動者，基層內部審計人員面對新的形勢和要求，要認真學習，深入領會，準確把握，深入研究新形勢下基層內部審計工作新常態，準確把握基層內部審計定位和審計職能，加大審計力度，強化審計監督，積極發揮國家利益捍衛者、公共資金守護者、權力運行“緊箍咒”、反腐敗利劍和深化改革“催化劑”的作用。

二是新常態下基層內部審計要有新思路，適應作風建設新要求。黨的十八大以來，中央就加強作風建設與推進反腐敗作出了系列部署，出臺了系列規定。十八大以來中紀委歷次全會提出，要加強反腐敗的體制機制創新和制度保障，落實中央“八項規定”，持之以恒糾正“四風”，堅持以零容忍態度懲治腐敗。十八大以來國務院歷次廉政工作會議強調，要執行中央八項規定和國務院“約法三章”，加強“三公”經費管理，要深入推進政府職能轉變，要用制度形成對權力的有效制約，要嚴肅財經紀律，加強內部審計監督，確保單位資金使用安全。以上規定和講話內容，均包含“八項規定”、“四風”、“制度建設”、“懲治腐敗”等一些高頻詞匯，這些都是大局，也是基層內部審計工作的關注點和著力點。置身時代大潮流,面對發展新常態,創新才是推動基層內部審計事業持續發展的動力之源。面對新常態，基層內部審計干部要用新的視野、新的思維來認識和把握基層內部審計工作在當前經濟社會發展中的新變化、新特點，主動研究新情況、接受新觀念、創新新思路。要不斷創新工作思路、工作方式,努力使基層內部審計工作煥發勃勃生機。要改進審計方法，創新審計手段，科學審計方式，推進審計信息化建設，創新電子審計技術，積極探索基層內部審計監督全覆蓋的措施和途徑，突出對重點領域、重點行業、重點資金、重點人員等的審計監督，不斷提高基層內部審計質量和水平。

三是新常態基層內部審計要有新作為，適應審計職能新定位。黨的十八屆四中全會《決定》從頂層設計對審計工作提出了明確要求，把審計監督從行政監督中單列出來，納入黨和國家九個方面的監督體系。國務院《意見》提出，要發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用，審計作用由監督向監督與保障并重轉變。國家審計是提升國家治理能力的重要力量，是實現國家治理現代化的基石和重要保障。基層內部審計的新定位，使內部審計視野更為寬廣、內部審計實踐更為豐富、內部審計作用空間更為廣闊。主要表現為：一方面，基層內部審計的功能性在不斷拓展。內部審計功能已由過去單純的經濟監督向審計治理轉變，重在發揮內部審計“預防、揭示和抵御”的免疫功能，職責范圍進一步擴大，基層內部審計的要求更嚴格，對審計評價、結果運用等都作出了詳細規定。另一方面，基層內部審計的著力點更加全面。按照《意見》精神，要發揮好五項保障與三個監督作用。今后的基層內部審計工作，將在傳統的監督財政財務收支真實合法性的基礎上，更加關注單位及領導干部的履職盡責和依法行政情況，更加關注廉政和作風建設情況，更加注重建設性。在新常態下，基層內部審計干部要強化緊迫感、使命感、責任感，主動而為，強力而為。要進一步提高勇于擔當的自覺性，在困難面前，敢闖敢試;在矛盾面前，敢抓敢管;在風險面前，敢做敢為;在關鍵時刻，挺身而出;將責任扛起來，將工作做起來，把“精益求精、臻于至善”作為工作態度和工作目標，不等不靠，主動作為，積極探索，勇于創新，找準基層內部審計工作的切入點和著力點，以“釘釘子”的精神強抓審計質量，用實際行動和務實作為迎接經濟社會的新常態、審計監督的新挑戰，真正把領導的重托、群眾的期待體現在實際行動中。

四是基層內部審計要主動作為，適應內部審計創新新局面。近年來，從各級領導對內部審計創新的要求，以及全國內部審計發展的現狀來看，整合社會審計與內部審計資源是大勢所趨。現階段審計力量不足是主要困難，在編制受限的情況下，基層單位要根據實際需要，積極探索購買社會審計服務，參與財務審計和政府投資等審計，同時，完善國家審計與內部審計銜接配合機制，充分發揮內部審計在審計全覆蓋中的補充作用。基層內部審計的信息化迅猛發展。計算機審計成為現代審計的重要手段，近年來，各地以“金審工程”為依托，搭建大型數據分析平臺，穩步開展聯網審計和信息系統審計。大數據審計、聯網審計成為新常態。審計質量控制和成果開發的力度更大、手段更多。在質量控制上，以全過程、全方位質量控制為特征的責任制更加強化，以集中審理為重點的內部審計工作機制更加優化，以質量監督檢查為手段的項目創優和質量評議機制更加完善。在成果開發創新上，突出表現為以審計整改、責任追究等為核心的制度機制不斷完善，以審計要情、審計整改督辦函、審計約談函等為載體的新工具得到有效運用。主動才能把握先機，主動才能大有作為。基層內部審計人員要深刻把握新常態下基層內門路審計工作新規律，主動適應新常態，牢固樹立新思維，努力增強新本領，積極發揮新作用。

四、新常態下基層內部審計發揮作用實現路徑

基層內部審計工作要把握新形勢新要求，適應審計監督新常態，以促發展、控風險、消隱患為目標，深化審計轉型，不斷提升審計價值。特別是要主動適應審計理念的新變化，大力推進技術方法創新，密切關注新形勢下基層行政事業單位政策執行執行、權力運行的過程，及時揭示執行中出現的問題、遇到的困難，分析原因、提出建議，促進領導干部決策、重大措施落實到位。對基層核心業務、關鍵環節進行全過程跟蹤，及時揭示風險、消除隱患，完善內部控制體系，堵塞管理漏洞，更好地發揮內部審計在基層單位內部控制體系中“踐行者”和“推動者”的作用。因此，內部審計工作要因時制宜，適應新形勢，謀劃新思路，更好地發揮職能作用。新常態下內部審計發揮作用的實現路徑，歸納起來，應從以下幾點著手;

(一)加強內審管理工作規范化、制度化建設。國家經濟運行新常態下對基層內審工作有著更加明確的要求，基層內審如何在國家政策落實中發揮保障、監督作用的新形勢，應及完善基層內部審計工作管理辦法。一是要明確基層內審機構在新常態下的工作總體目標任務。基層內審機構要緊密圍繞國家宏觀經濟政策落實、本部門單位的中心工作，擴大審計監督面、深化審計內容、規范審計程序，不斷探索加大經濟效益審計審計力度，深化經濟責任審計，加強對本部門、本單位所管理的黨政領導干部的監督，促進依法理財，依法管理，加強黨風廉政建設，提高管理水平。二是要明確基層內部審計的目標任務。主要包括發展規劃和年度計劃、工作制度、按照有關規定和準則開展內審工作等落實情況。三是要明確基層內部審計監督的主要內容和形式。做到及時傳達貫徹審計署、中國內審協會和上級管理機關的內審工作目標任務，及時總結內審工作并部署內審工作任務。制定基層內部審計業務質量考核辦法，及時總結內部審計工作經驗，研究基層內部審計工作發展中的問題，提出指導意見和建議，促進各基層內審機構提高審計工作水平和質量。

(二)提高對基層內部審計的思想認識，擴大影響力。提高各級領導干部對加強基層內部審計工作的重要性、緊迫性認識，增強基層單位對建立內部審計監督制度、開展基層內部審計工作的重要性認識，增強各級領導對基層內部審計工作的重視和支持。一是要注重交流互動、征求意見。積極圍繞各內審機構主管部門對內審指導工作的意見和建議，做好各項工作，尤其是加強與各單位分管內審工作的負責人的溝通聯系，積極組織內審工作相關工作會議，搞好基層內部審計理論研討工作。二是要提升信息宣傳力度。深入基層內審一線挖掘各內審機構的先進性經驗和做法，做好基層內審先進集體、先進個人的“雙先”評選表彰工作。充分借助各級審計網站、審計刊物等平臺大力宣傳各類典型，積極擴大工作影響，廣泛動員各內審機構和內審人員參與信息宣傳。

(三)完善基層內部審計管理考核機制。對基層內審機構設置及工作開展情況進行全面調查摸底，以《中華人民共和國審計法》、《中國內部審計準則》為依據，以規范化建設為目標，結合本地實際，建立各項工作目標任務考核機制，在基層內審機構建設、人員配備、工作成果、業務質量、檔案管理、信息化建設等方面，采用百分制，進行量化考核。一是要重點考核基層內部審計信息化建設情況。考核各部門單位內部審計信息化建設、積極探索計算機輔助審計進程，推進計算機技術在內審工作中的應用，實現基層內部審計工作現代化，提高基層內部審計工作質量和效率。二是重點對基層內審項目進行考核評審，通過查閱檔案、對照規范、找出問題、點評反饋、交流討論等方式，指出基層內審工作中不規范行為，使基層內審人員看到項目的成績、存在不足和今后努力方向，進一步促進基層內審工作規范管理。

(四)加大基層內部審計人員交流培訓力度，提高內審人員素質。采取定期培訓、交流學習的方式，在財務管理、財經法規、審計專業和計算機審計知識等方面，有計劃、有重點地定期組織基層內部審計培訓，不斷提高基層內部審計人員業務能力，建設高素質、高水平、復合型的基層內部審計隊伍，使基層內部審計人員具有與形勢發展需要相適應的能力和水平。一是要做好組織基層內審人員培訓、后續教育等服務工作，協助省、市內審協會舉辦各類培訓班，及時提供咨詢服務，將辦公電話、聯系人等基本情況及時公布到每個基層內審單位，提供必要的幫助。二是要積極搭建平臺，鼓勵和推動各單位內審機構加強相互交流學習，采取多種形式靈活開展討論、內審課題理論研討等活動，不斷適應市場經濟的發展規律和全球經濟的發展變化，學習先進科學的審計理念，促進從財務收支審計向管理審計、績效審計、經濟責任審計和風險導向審計全面轉型。

(五)強化監督檢查，提高基層內審質量。開展定期內審項目質量檢查，強化基層內部審計質量控制，促進完善基層內部審計質量控制體系，建立科學的基層內部審計管理機制。一是要加強基層內部審計工作計劃管理。審計機關應結合基層內部審計發展實際，加強結基層內部審計工作計劃管理，制定基層內部審計工作考核辦法和基層內部審計優秀項目評審辦法，指導基層內部審計機構根據本單位的工作目標，有計劃有重點的開展內部審計工作，實現基層內部審計工作指導的制度化、規范化，確保基層內部審計質量。二是要對基層內審項目從計劃管理、審計方案、審計取證、審計復核、目標考核、責任追究制度等方面加強質量控制，規范基層內部審計程序和審計行為，避免基層內部審計工作的隨意性，防范內部審計風險，不斷強化基層內部審計質量控制，提高基層內部審計工作質量，促進基層內部審計事業穩步發展，促使基層內部審計發揮更主動、更關鍵、更積極的作用。(湖北省武漢市洪山區審計局 王欣)

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