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第五節 財政監督和財政違法行為處罰法律制度

一、財政監督法律制度

(一) 財政監督概述

1. 財政監督的概念

財政監督，是國家憑借其權力對財政收支及其所體現的經濟關系的檢查、督促活動。

2. 財政監督的性質

財政，是國家為滿足公共欲望而取得、使用和管理資財的活動的總稱，是國家依靠其權力參與國民收入的分配和再分配的重要手段。財政監督作為財政行為的一部分，是憑借國家政治權力所進行的監督，是在財政分配過程中所進行的監督，是為保障財政收入、支出和管理正常進行所進行的活動。依據財政監督法律制度進行財政監督，也是對有關國家機關的權力的制約。

3. 財政監督的內容

財政監督內容包括兩個方面：一是對財政收支活動的監督;二是通過財政收支活動的監督實現對國民經濟運行的調控。

對財政收支活動的監督，包括：(1) 對預算、計劃的編制及執行的監督;(2) 對財政收入上繳的監督;(3) 對財政投資資金分配、使用和管理的監督;(4) 對行政事業經費使用和管理的監督;(5) 對國家出資企業財務收支活動的監督。監督的角度主要有三性：合法性、合規性、效率性。

通過上述監督，實現對國民經濟規劃和計劃、對重大經濟決策及其貫徹執行的情況、對國民收入的分配和使用情況等監督，保障國民經濟的健康有序運行。

4. 財政監督的類型

財政監督可分為狹義的財政監督和廣義的財政監督、外部監督和內部監督。這些類型還可以作進一步的分類。

(1) 狹義的財政監督和廣義的財政監督。狹義的財政監督，是指政府財政部門依法對財政管理相對人的財政收支及有關事項進行的稽核和檢查。廣義的財政監督，是包括權力機關、行政機關、司法機關和其他有關組織對財政收支和其他有關事項進行的監督，其監督主體非常廣泛。運行中的廣義的財政監督，主要有三個方面：狹義的財政監督、審計監督和社會監督。

(2) 外部監督和內部監督。外部監督是指由財政等部門對財政相對人的財務收支情況進行的監督，包括主管部門，財政、財務、審計等部門，有關社會中介組織對財政相對人的財務收支進行的監督。內部監督是指使用財政資金的單位自行組織的、由內部機構或人員對本單位的財務收支進行檢查、監督。

(二) 財政監督法律制度概述

1. 財政監督法律制度的概念

財政監督法律制度，是規范財政監督行為的法律規范的總稱。

2. 財政監督法律制度的體系

財政監督法律制度可以根據財政監督行為的不同，分為不同的制度，包括財政收入監督法律制度、財政支出監督法律制度、財政投資監督法律制度、國有監督法律制度等。

3. 財政監督法律制度的原則

財政監督法律制度的原則，是財政監督的基本準則。根據財政監督的目的，財政監督的原則至少包括下列四項：一是依法監督的原則。它要求監督主體依照法定的權限和程序進行監督。二是獨立監督的原則。它要求監督主體按照法律賦予的權力和程序，獨立行使監督權。三是公正監督的原則。它要求監督主體嚴格執法，不枉不縱、不偏不倚。四是績效監督的原則。它要求監督主體不斷提高監督的質量和效率。

財政監督法律制度所涉及的內容很多。限于篇幅，主要介紹狹義人大監督、審計監督、狹義財政監督(下面簡稱“財政監督”)。

(三) 人大監督法律制度

1. 監督主體

全國人民代表大會是我國的最高權力機關，全國人大常委會是其常設機關。監督財政，是全國人大及其常委會的權力和職責之一。

2. 監督職權

預決算監督是人大及其常委會財政監督職權的主要方面。

各級人大的預算管理職權，包括：(1) 審查權。即有權審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告。(2) 批準權。即有權批準本級預算和本級預算執行情況的報告。(3) 變更撤銷權。即有權撤銷或者改變本級人大常委會關于預算、決算的不適當的決議，縣級以上地方各級人大還有權撤銷本級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令。此外，設立預算的鄉、民族鄉、鎮，由于不設立人大常委會，因而其人大的預算管理職權不僅包括上述的審查權、批準權和撤銷權，而且還包括一般由人大常委會行使的監督權，即有權監督本級預算的執行。

各級人大常委會的預算管理職權，包括：(1) 監督權。即有權監督本級總預算的執行。(2) 審批權。即有權審批本級預算的調整方案以及本級政府的決算。(3) 撤銷權。全國人大常委會有權撤銷國務院和省級人大及其常委會制定的同憲法、法律相抵觸的關于預算、決算的行政法規、決定和命令，以及地方性法規和決議;地方人大常委會有權撤銷本級政府和下一級人大及其常委會關于預算、決算的不適當的決定、命令和決議。

(四) 審計監督

1. 監督主體

審計監督主體是審計機關。我國的審計機關包括中央審計機關和地方審計機關。中央審計機關即審計署。審計署是國務院的組成部門，在國務院總理的領導下，主管全國的審計工作。地方審計機關，是省、自治區、直轄市、設區的市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民政府設立的審計廳、局。

2. 監督職權

根據《憲法》和《審計法》的規定，審計署享有下列職權：

一是有權直接今夏下列審計：(1) 中央財政預算執行情況和其他財政收支。(2) 中央各部門、事業單位及下屬單位的財務收支。(3) 省級人民政府預算的執行情況和決算。(4) 中央銀行的財務收支和中央金融機構的資產、負債和損益狀況。(5) 國務院各部門管理的和受國務院委托由社會團體管理的社會保障基金、環境保護資金、社會捐贈資金及其他有關基金、資金的財務收支。(6) 國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務收支。(7) 其他法律法規規定應由審計署進行的審計。

二是在審計基礎上，審計署向國務院報告和向國務院有關部門通報審計情況，提出制定和完善有關政策法規、宏觀調控措施的建議。向國務院總理提交中央預算執行情況的審計結果報告;受國務院委托，向全國人大常委會提出中央預算執行情況和其他財政財務收支審計工作報告。

三是組織實施對貫徹執行國家財經方針政策和宏觀調控措施情況的行業審計、專項審計和審計調查;組織地方審計機關對黨政領導干部進行任期經濟責任審計;依法受理被審計單位對審計機關審計決定的復議申請。

四是根據有關法律法規和國務院規定，配合稽查特派員對國有重點大型企業和國家重點建設項目進行審計監督;組織對其他國有企業和國家建設項目的審計監督。

地方各級審計機關的職責與審計署的職責類似，如：審計本地財政預算執行情況和其他財政收支，審計本級政府各部門、事業單位及下屬單位的財務收支，審計下一級人民政府預算的執行情況和決算，等等。

(五) 財政監督主體及職權

1. 財政監督主體

財政監督，包括財政和稅收、國資、海關等相關部門所進行的監督。

最狹義的財政監督，僅指政府財政部門所進行的監督。根據我國現行的財政體制，財政監督的主體是政府財政部門及其相關內設機構。財政部、地方各級財政部門都設有財政監督的內設機構。

2. 財政監督職權

(1) 財政部門的監督職權，主要體現在資金的籌集、分配、管理和使用過程中，通過審核、檢查和財政制裁等形式，對經濟運行各相關方面進行監督。財政部門的監督是財政監督的主要部分。(2) 稅務部門的監督職權，主要體現在通過日常的征收管理，對納稅人的依法納稅進行監督。(3) 國資管理部門的監督職權，主要體現在通過對各類國有資產的評估、界定和日常管理進行監督。(4) 海關的稅收監督職權，主要體現在通過對進出口的關稅和代征國內各稅的征收，以及進出口業務進行的監督進行財政監督。

二、財務違法行為處罰法律制度

(一) 財政違法行為處罰法律制度概述

財政違法行為處罰制度，是由財政法律法規和規章規定的，有關財政違法行為及其責任的法律制度的總稱。

財政違法行為處罰法律制度的淵源，主要是國務院于2004年11月30日發布并于2005年2月1日起施行的《財政違法行為處罰處分條例》(以下簡稱《條例》)。同時，《稅收征收管理法》、《預算法》、《政府采購法》、《招標投標法》、《擔保法》和《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政監察法》等法律，《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》、《國家重點建設項目管理辦法》等法規和財政部頒行的有關規章，也都是財政違法行為處罰法律制度的淵源。

財政違法行為處罰法律制度，包括如下兩類制度：一是違法主體、違法行為及其法律責任制度;二是執法主體、執法權力和執法程序制度。下面擇要分五個方面闡述。

(二) 財政違法主體

財政違法主體，是指財政法定義務的違反者，即財政違法行為的主體。

財政違法主體可以從不同角度進行分類，比如，財政違法主體可以分為組織和個人兩類，其中，組織可分為機關和單位，單位又可以分為企業單位和非企業單位。這樣，財政違法主體的具體形態就可以包括財政機關和其他國家機關、企業、非企業單位、特定個人。

1. 財政機關和其他國家機關。財政機關包括：(1) 負責收取稅收收入和各種非稅收入的財政收入執收機關;(2) 承擔國家財政資金收支出納任務的國庫;(3) 財政預決算的編制和預算執行機關;(4) 依法獲取、使用和管理財政資金的其他國家機關。這些機關否享有或部分享有財政的執收、管理和使用權力、職責，因而也可能成為財政違法行為的主體。值得注意的是，在預算法中，中央和地方政府有可能會成為預算違法行為的主體。

2. 企業。企業是以營利為目的、提供商品和服務的組織和個人。基于稅收義務和財政資金使用，企業可能成為財政違法行為的主體。

3. 非企業單位，包括事業單位、社會團體和其他非企業單位。事業單位，是指國家為了社會公益目的而設立的非行政和非營利性機構。社會團體是指我國公民行使結社權利自愿組成的，為實現會員的共同意愿，按照章程開展活動的非營利性社會組織。這里主要指各民主黨派，以及財政供給經費的協會、聯合會和基金會等。這些單位都因為其接收、使用和管理財政資金而可能成為財政違法行為的主體。

4. 特定個人，包括有財政違法行為的上述機關、單位中直接負責的主管人員和其他直接責任人員，以及有財政違法行為的個人。

2012年會計職稱考試經濟法沖刺精講講義第七章

（責任編輯：xll）

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