初級金融專業知識與實務考點：金融監管實踐

一、我國的金融監管體制

(一)金融監管體制的概念

金融監管體制是指金融監管職責和權力分配方式的制度安排，涉及監管的范圍、監管的法律法規體系、監管主體的確立及其監管手段等，其中，金融監管主體以及職能劃分構成了各國不同監管體制的主要差異。

(二)我國金融監管體制演進

改革開放前我國實行的是大一統的金融體系，中國人民銀行幾乎從事全部金融業的經營和管理工作，不存在現代意義上的金融監管。1979年，中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行先后恢復或獨立。1984年1月，中國工商銀行正式成立，中國人民銀行的商業性業務基本剝離出去，開始專司中央銀行職責，自此我國有了真正意義上的金融監管。大體上講，我國的金融監管體制可分為如下階段：

(1)統一監管階段(1984-1992年)。1984年1月1日，中國工商銀行與中國人民銀行正式分家，中國人民銀行成為專職的中央銀行。1986年1月7日，國務院發布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，指出中國人民銀行依法對金融機構進行登記、核發經營金融業務許可證和辦理年檢。這是我國第一部有關金融監管的行政法規，標志著中國金融監管向法制化方向邁出了第一步。這一階段，中國人民銀行作為全能的金融監管機構，對金融業采取統一監管的模式。

(2)“一行兩會”階段(1992-2003年)。1992年12月，國務院為了規范證券市場發展，決定將證券監管職能從中央銀行分離，成立了國務院證券委員會和中國證券監督管理委員會(中國證監會)，中國的金融監管開始向分業監管邁進。1998年11月18日，成立中國保險監督管理委員會(中國保監會)，原由中國人民銀行行使的保險監管權交由中國保監會行使，我國金融分業監管體制基本形成。在“一行兩會”體制下，中國人民銀行負責對全國的商業銀行、信用社、信托公司、財務公司等實施監管。1998年，我國還對中國人民銀行實施了取消31個省分行、設立9個大區分行的機構改革，旨在加強中央銀行貨幣政策和金融監管的獨立性，減少地方政府的干預c

(3)“一行三會”階段(2003年至今)。2003年3月，十屆全國人大一次會議審議批準了國務院機構改革方案，授權成立中國銀行業監督管理委員會(中國銀監會)，將原屬于中國人民銀行行使的銀行監督職能剝離，交由中國銀監會行使。中國人民銀行強化了制定和執行貨幣政策有關的職能，同時被賦予金融穩定、反洗錢、征信管理等和監管有關的重要職能。至此，由中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會組成的“一行三會”分業監管格局正式形成。

我國現行的金融監管主體包括中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會。“一行三會”作為我國現階段四大監管主體各司其職，分工合作，共同承擔金融業的監管責任。我國現行金融監管體制的基本特征是分業監管。在目前的分業監管體制下，中央銀行仍然承擔著重要的職責，在特殊情況下，經國務院批準，中國人民銀行有權直接對問題金融機構進行監督檢查。

(三)我國金融監管體制面臨的新挑戰

我國現行金融監管體制不僅統一了監管框架，加強了監管專業化，提高了監管效率，而且還有利于中央銀行更加有效地制定與執行貨幣政策。從其實際運行以來所取得的成效來看，在總體上是值得肯定的。但是，近些年隨著金融全球化、自由化和金融創新的發展迅猛，金融業開放加快，金融監管環境發生了重大變化，分業監管體制已顯現出明顯的不適應，面臨著諸多新挑戰。

(1)混業經營對我國現行金融監管體制的挑戰。“混業經營”是指在一個法人主體下，同時經營銀行;、證券、保險、信托等不同業務。隨著我國金融體制的不斷深化，我國金融業混業經營的趨勢開始顯露，已經出現了各種形式的混業經營的金融控股公司;同時以市場、產品、服務等方式的銀證合作、銀保合作和證保合作都在廣泛開展。然而，我國現行的分業監管體制是建立在分業經營基礎上的，在混業經營格局下仍然實行分業監管架構，就會出現制度落后于市場的弊端，導致監管失靈和低效。

(2)外資金融機構的涌人對我國現行金融監管體制的挑戰。隨著金融業的日益開放，越來越多的跨國金融集團開始進入我國金融市場，它們中的大部分是兼營銀行、證券、保險等多種金融業務的金融控股公司。我國國內金融機構的分業經營與外國金融機構的多業經營之間的競爭，孰優孰劣一目了然。另外，國際金融創新業務的飛速發展，新型金融衍生工具不斷出現，既增大了金融業風險，又會使傳統的金融監管制度、監管手段失效。顯然，對于在傳統金融監管方面尚缺乏經驗的我國來說，對用現代科學技術武裝起來的國際金融機構的監管將會是新的挑戰。

二、我國的金融監管理念

中國銀監會在總結中外監管經驗教訓的基礎上，確立了“管法人、管風險、管內控和提高透明度”的重要監管理念，以及“四個監管目標”和“六條良好監管標準”。所謂“管法人”，是指注重對銀行業金融機構總體風險的把握、防范和化解。所謂“管風險”，就是以風險作為銀行監管的主要內容和重點，圍繞信用、市場、操作等風險的識別、計量、監測和控制，不斷改進監管的方法和手段，努力管控銀行業風險，促使銀行體系穩健經營。所謂“管內控”，就是要求銀行業金融機構建立起一套有效的內部管控機制。在此基礎上，監管者的任務主要是督促銀行業金融機構不斷完善內控制度，改進內控水平和效果，提高風險管控能力。所謂“提高透明度”，是指要求銀行業金融機構披露相關信息，以加大市場約束力度。同時，要求銀行業監管部門提高履行職責的透明度，規范監管行為，接受公眾監督。“四項監管目標”分別是：保護廣大存款人和消費者的利益;增進市場信心;通過宣傳教育工作和相關信息的披露，增進公眾對現代銀行業金融產品、服務的了解和相應風險的識別;努力減少銀行業金融犯罪，維護金融穩定。“六條良好監管標準”分別是：促進金融穩定和金融創新共同發展;努力提升我國銀行業在國際金融服務中的競爭力;各類監管設限科學、合理，有所為、有所不為，減少一切不必要的限制;鼓勵公平競爭，反對無序競爭;對監管者和被監管者實施嚴格、明確的問責制;高效、節約地使用一切監管資源。

三、發達國家的金融監管體制

由于國情不同，各國金融監管體制在具體形式上呈現多樣化的特征。從各國的監管實踐來看，金融監管體制可分為一元多頭式、二元多頭式、集權式和跨國式四種類型。

(一)一元多頭式金融監管體制

一元多頭式金融監管體制是指全國的金融監管權集中于中央政府，地方沒有獨立的權力，在中央一級設立兩家或兩家以上監管機構，分別負責監管國內不同金融機構的一種監管體制。一元多頭式金融監管體制以法國為代表。在法國當前的金融監管體制中，銀行業、證券業和保險業分別由銀行委員會、法蘭西銀行、金融市場管理局、保險與互助保險監管局等部門分別履行監管職能，具有典型的分業監管特征。

(二)二元多頭式金融監管體制

二元多頭式金融監管體制是指中央和地方都對金融機構或金融業務擁有監管權，且不同的金融機構或金融業務由不同的監管機構實施監管。二元多頭式金融監管體制以美國、加拿大等聯邦制國家為代表。美國的聯邦政府和州政府都有權對金融機構發照注冊，聯邦政府一級包括聯邦儲備體系、聯邦存款保險公司貨幣監理署和證券交易委員會等多個監管機構，50個州政府各有金融法規，對在本州注冊的金融機構進行監管。每個州都有審批、許可、監管其轄區內金融機構的權力。

(三)集權式金融監管體制

集權式金融監管體制是指由中央的一家監管機構集中行使金融監管權。代表性國家有德國(2002年后)、日本(1998年后)等。2002年5月，德國進行金融監管體制的重太改革，將聯邦銀行業監管局、聯邦證券監管局、聯邦保險監管局合并，成立聯邦金融監管局，聯邦金融監管局成為統一的金融監管機構。至此，德國完成了從分業監管向統一監管的過渡。1998年日本對金融監管體制做出重大調整，將大藏省的金融檢查部分離出來，組建金融監督廳。2000年7月，大藏省內的金融規劃部門與金融監督廳合并，組建為金融廳(FSA)，實現了金融監管權的高度集中。

(四)跨國式金融監管體制

跨國式金融監管體制是指多國在經濟合作區域內，對區域內的金融機構實施統一監管的金融監管體制。跨國式金融監管體制的典型代表為歐盟。2011年1月，歐盟三大金融監管機構正式宣告成立，這三大金融監管機構將分別負責對歐洲銀行業、保險業和金融市場交易活動進行監管，與之前剛剛成立的歐洲系統性風險委員會，共同組成新的泛歐金融監管體系。作為金融危機爆發后最重大的一項改革舉措，歐盟歷經一年努力，于2010年9月順利通過新立法，決定從2011年起構建全球首個帶有超國家性質的泛歐金融監管體系，從而徹底改寫歐盟成員國各自為政的舊有監管格局。

四、國內外金融監管的最新發展

發端于美國的次貸危機最終變成了沖擊全球的金融危機，給世界經濟帶來了巨大的負面影響，這也促進了全球對金融監管的更深入思考與及時轉變。應對金融危機的國際金融監管制度改革正在持續推進。

(一)確立國際銀行業監管新標準

為改善銀行體系應對由各種金融和經濟壓力導致的沖擊的能力，并降低金融體系向實體經濟的溢出效應，防止再次發生全球性金融危機，巴塞爾委員會白此次金融危機發生以來著力推動新的傘球銀行業監管框架建設。根據G20達成的加強國際金融監管合作的共識，在二十國首爾峰會上《巴塞爾協議Ⅲ》獲得批準，成為銀行業新一輪的監管改革方案。

《巴塞爾協議Ⅲ》按照資本監管和流動性監管并重、資本數量和質量同步提升、資本充足率與杠桿率并行、長期影響與短期效應統籌監管的總體要求，確立了國際銀行業監管新標準。

(二)強化金融宏觀審慎監管

金融宏觀審慎監管是指宏觀金融管理當局為減少金融動蕩給金融體系帶來的經濟成本，從金融體系整體而非單一機構角度實施的金融監管。宏觀審慎監管以系統性風險為監管對象和以金融穩定為監管目的，將金融系統看作一個整體，其中包括銀行業、證券業和保險業，全面地權衡風險和收益。

此次金融危機以來，金融穩定理事會、國際貨幣基金組織以及國際清算銀行牽頭推動金融宏觀審慎政策框架和工具的開發，在多個方面取得重要進展。主要體現為：①推進宏觀審慎的機構安排設計，包括宏觀審慎監管的治理架構、宏觀審慎工具與微觀審慎監管及貨幣政策等的關系、問責機制等;②設計宏觀審慎監管的模型與具體指標;③開發檢測、分析和評估系統性風險的方法和技術;④開發有效宏觀審慎監管工具。

(三)強化對系統重要性金融機構的監管

所謂“系統重要牲金融機構”，是指業務規模較大、業務復雜程度較高、一旦發生風險事件將給地區或全球金融體系帶來沖擊的金融機構。系統重要性金融機構由于規模大、交易對手多、組織結構復雜、與其他機構和投資者的關聯性強、提供不可替代的金融服務等原因，在金融體系中具有系統重要性地位。它們一旦陷入困境，不僅自身面臨巨大的救助成本，也會通過影響交易對手和市場信心加劇市場恐慌，造成整體金融體系的不穩定，并最終對實體經濟產生負面影響。為此，必須采取有效措施強化對這些具有系統重要性的金融機構的監管。

《巴塞爾協議Ⅲ》對系統重要性銀行提出1%~3.5%的附加資本要求，來降低“大而不能倒”帶來的道德風險。2011年11月，金融穩定理事會發布的首批29家“系統重要性金融機構”中，17家來自歐洲，8家來自美國，4家來自亞洲。除中國銀行之外，亞洲另外3家均為日本的金融集團。2013年中國工商銀行入選，2014年11月金融穩定理事會公布的最新全球系統重要性銀行名單，中國銀行、中國工商銀行和中國農業銀行人選，中國入選該名單的銀行首次達到三家。2015年11月金融穩定理事會公布的全球系統重要性銀行名單中，30家銀行位列其中，中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行和中國工商銀行均人選其中，中國四大國有商業銀行首次全部入選全球系統重要性銀行名單。2016年11月金融穩定委員會公布了全球系統重要性銀行排名，重要的變化包括花旗銀行取代匯豐銀行，與摩根大通并列為全球系統重要性最高的銀行，中國工農中建四大行入選。相比于2015年全球系統重要性銀行名單，中國工商銀行從第一級別上升到了第二級別。

(四)擴大金融監管范圍

2008年金融危機的起源與蔓延，金融衍生產品和影子銀行都無法逃脫干系。因此進一步擴大監管范圍、填補監管漏洞和深化風險管理成為各改革方案都涉及的重要議題。2009年4月，G20倫敦峰會提出擴大監管措施適用范圍，將所有對整個金融系統都十分重要的金融機構、金融工具和金融市場涵蓋在內，以確保這些機構達到良好的國際行為標準。2010年10月，金融穩定理事會發布了“改革場外衍生品市場”的報告，提出了21項建議，涵蓋場外衍生品標準化、交易所與電子平臺交易、中央交易對手集中清算以及向交易信息庫報告四個方面。

各國制定的監管改革方案也無一例外地都提出了要進一步擴大監管范圍，將長期游離于監管視野之外的對沖基金、私募股權基金等納入監管范圍。2009年英國財政部在其金融監管體系改革方案中，明確提出要加強對對沖基金等影子銀行的監管，并賦予金融服務局對非監管領域的關注和信息搜集權，有權決定隨時將危及金融穩定的領域納入正式監管之中。2010年7月21日美國國會通過《多德一弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案2010》，提出由證券交易委員會和商品期貨交易委員會共同監管柜臺衍生品交易。

(五)加強金融監管的國際協調合作

金融國際化、金融全球化的迅速發展使金融監管的國際合作變得必不可少。國際合作加強的顯著標志之一是一系列國際金融監管組織的確立與全球監管準則的制定。在銀行國際監管合作方面，巴塞爾委員會在加強金融監管的國際合作方面做出了巨大的努力。具有劃時代意義的《巴塞爾協議Ⅲ》，構建了21世紀金融監管的新框架，為國際金融監管的進一步發展指明了方向。除巴塞爾委員會外，其他的國際組織如IMF、國際證券委員會、支付清算系統委員會、離岸銀行金融監管組織，以及一系列區域性監管組織，都對國際金融監管協調合作的加強做出了貢獻。

除了建立國際監管機構以外，世界各國的金融監管機構之間的交流與合作也日益緊密。西方發達國家通過一年一度的七國首腦以及財長、央行行長會議，研究防止某一國家和地區出現金融危機的問題和措施。為應付突發事件，美國財政部、美聯儲和國際金融機構以及西方各國金融當局保持熱線聯系，及時磋商對策，協調聯系干預活動。此次全球金融危機后，各國政府積極加強國際金融監管合作，共同應對美國金融危機的影響，其中二十國集團峰會的舉行尤其具有重要意義。

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（責任編輯：xy）

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