第十三章 政府預算

一、政府預算的職能與原則

(一)政府預算的含義

政府預算，是具有法律規定和制度保證的、經法定程序審核批準的政府年度財政收支計劃。其具體含義包括：

從技術方面看，政府預算包括兩層含義：①在形式上，政府預算是政府的財政收支計劃，以預算平衡表的形式體現，預算表反映了政府資金的來源和流向，體現了政府的年度工作重點和方向。由于政府的各項工作都離不開資金支持，因此，從一定意義上講，政府預算又可以說是政府的工作計劃。

②在內容上，政府預算是政府對財政收支的計劃安排，反映可供政府集中支配的財政資金數量的多少，是財政部門按法定程序管理財政資金的活動。政府預算的編制反映政府對財政收支的計劃安排;預算的執行是財政收支的籌措和使用的過程;決算是政府預算執行的總結。通過政府預算，可以使人們清楚地了解政府的財政活動，看出政府在一個財政年度內的收支狀況。因此，政府預算是政府理財的主導環節和基本環節。

從政治方面看，政府預算是重大的政治行為。①政府預算指標背后反映的是政府在做什么和不做什么之間作出的選擇;②政府預算反映了支出上的優先權;③政府預算反映了政府準備購買的具體公共物品和服務及其成本。

從本質方面看，政府預算是國家和政府意志的體現。政府預算需要經過國家權力機關的審查和批準才能生效，是一個重要的法律性文件(屬于年度立法)。政府預算從編制、審查批準、執行、調整和決算，都要依照法律規定進行。

政府預算作為規范政府財政經濟行為的一種制度安排，是社會政治經濟活動的產物，是一個歷史范疇。政府預算是在近代政治制度、經濟制度演進過程中產生的，是新興資產階級同封建專制統治進行斗爭的產物。政府預算依托于憲法、法治和代議制機構。

英國是資本主義發展最早議會制度形成最早的國家，因此，政府預算制度最早出現在英國。在14世紀至17世紀，封建貴族階級日趨沒落，新興資產階級力量逐步壯大，逐漸成為社會財富的主宰，但他們并未控制財政權。為爭奪財政權，資產階級提出政府各項財政收支必須編制計劃，并經議會審查通過才能執行。

經過長期斗爭，資產階級的要求最終得以實現。這種具有一定法律形式和制度保證的負才政分配關系，就是政府預算，其具體表現形式是政府的年度財政收支計劃。1832年，英國國會通過法律規定財政大臣每年必須向國會提出全部“財政收支計劃書”，并由國會批準。至此，具有現代意義的政府預算制度真正建立起來了。

到了21世紀，絕大多數國家都建立了政府預算制度。

新中國成立后，建立了新民主主義國家預算，1956年社會主義改造基本完成后，社會主義制度確立，我國社會主義政府預算制度也隨之建立。

(二)政府預算的職能

在現代經濟社會條件下，政府預算具有三大職能：

1.反映政府部門的活動

作為政府收支安排的一個基本計劃，政府預算反映和規定了政府在預算年度內的活動范圍、方向和重點。政府的支出，就是政府工作或活動的成本;政府的收入，就是彌補政府支出的財源。一本政府預算，就是一面反映政府工作的“鏡子”，就是一本關于政府活動的詳細記錄。因此，通過科學編制和嚴格執行政府預算，可以使有限資源得到合理配置，可以使政府的政策和目標得到貫徹實施通過政府預算，可以了解政府的工作，透視政府的活動;通過政府預算，可以便公眾了解政府的政策信息。

2.監督政府部門收支運作的情況

作為我國各級人民代表大會審議的一個重要文件，政府預算是人大代表和人民群眾監督政府收支運作的途徑和窗口。政府的收入，最終都來自于企業和居民繳納的稅費;政府的支出，最終都要用于向企業和居民提供的公共物品或服務。因此，通過編制政府預算草案并得到權力機關審查和批準，可以為政府部門提供公共服務、從事財政活動建立明確的管理和控制框架;通過政府預算，可以評價政府履行職能所花費的成本，考核政府工作活動的績效。

3.控制政府部門的支出 .

我國各級人民代表大會對政府預算的審議過程，就是一種精打細算、厲行節約的機制安排;進一步講，由各級人民代表大會審議、批準的政府預算，實質上是對政府支出規模的一種法定授權。只有在授權范圍內的支出，才是合法和有效的。超出授權范圍的支出，即便是必需的也要以預算調整案的形式提交同級人大常委會審議、批準。因此，通過編制政府預算，可以促進政府及其部門對財政收支活動的成本和效果進行科學比較分析;通過審亨和批準政府預算，可以形成對政府支出規模的有效控制，從而實現提高政府公共服務效率的目的。

(三)政府預算的原則

政府預算原則，是指政府選擇預算形式、體系和在預算編制、審查、執行過程中所必須遵循的指導思想，是制定政府財政收支計劃的重要方針。早期的政府預算原則比較注重控制性，即將政府預算作為監督和控制政府的工具。后來隨著政府預算收支內容的日趨復雜，開始強調政府預算的周密性，即注重研究預算技術和管理模式的改進，但功能預算理論創建以后，政府預算原則出現了新的重要變化。功能預算理論創建于凱恩斯時代初期，以凱恩斯經濟理論為基礎，強調將政府的稅收、支出、借債等行為作為二種具有調節運行功能的工具來使用，主張預算政策要以財政措施的實施結果(如宏觀經濟總體運行和經濟增長目標的實現)，作為安排政府預算收支的依據。因此，功能預算理論發展以來，政府預算的功能趨于多樣化，開始注重發揮政府預算的功能性作用，實現國家的整體利益。雖然政府預算原則在不同時期有些變化，但一些最基本的預算原則一直為各國共同遵守。這些原則主要有：

1.完整性原則

政府預算必須包括政府所有的財政收入和支出內容，以便全面反映政府的財政活動。所有法律準許的政府財政活動，都要在預算中清楚地列出，不應另設其他財政收支賬目;政府所有的財政活動都不能脫離預算管理，非政府交易活動必須排除在外。

2.統一性原則

在分級財政體制中，中央和地方各級政府預算必須按統一的預算科目，統一的口徑、程序計算、填列和編制統一的預算，以保證整個財政活動的連續性和整體協調性。

3.可靠性原則

可靠性原則也稱為謹慎性原則，是指各級政府預算必須建立在積極、穩健、可靠的基礎上，有充分而確實的依據，預算數應盡量準確地反映可能出現的結果，保證預算能得到真實可靠地執行。收入預算的編制要可靠、完整、能夠落實。支出預算安排要真實、可靠，既不能不切實際地把支出盤子打得很大，無法完成，也不能留下硬缺口，將執行中一定要發生的支出不列人預算，人為縮小支出規模。

4.合法性原則

合法性原則是指政府預算活動的每個環節都必須按照法定程序進行，政府預算的成立、預算執行中的調整和預算執行結果都必須經過立法機關審查批準。立法機關審查批準預算，表明代表人民意愿的人民代表大會已經授權政府按照人民的意愿使用納稅人提供的資源，政府不能隨意變更。這是政府必須對納稅人負責的理念的重要體現。

5.公開性原則

政府預算反映著政府的活動范圍、方向和政策，與全體公民的切身利益緊密相關。政府預算的內容及其執行情況，除少數涉及國家秘密的信息外，必須明確并采取一定的形式公之于眾，便于人民代表理解和審查，并置于社會公眾的監督之下。同時，政府財政收支計劃的制定、執行、執行中的調整和決算與評估的過程，應向社會公眾公開。

6.年度性原則

政府預算編制和執行，都要有時間上的界定，即收支預算的起訖時間。政府預算起訖時間通常為一年，稱為預算年度。政府必須按照法定預算年度編制預算。政府預算要反映全年的財政收支活動，不允許將不屬于本年度財政收支的內容列入本年度預算中。預算年度有歷年制和跨年制兩種。歷年制即從每年的1月1日起至同年的12月31日止為一個預算年度。目前采用歷年制的國家最多，如中國、德國、法國、韓國、意大利、巴西等。跨年制即從每年某月某日至下一年相應日期的前一日止，中間經歷12個月，但要跨兩個年份。如，美國和泰國等國的預算年度是從每年10月1日始至次年9月30日止，英國、日本、印度、加拿大、新加坡等國家的預算年度是從每年4月1日始至次年3月31日止，澳大利亞、瑞典等國是從每年7月1日始至次年6月30日止。在預算年度內，預算工作程序通常包括編制、審查批準、執行和決算評估等環節，各環節在年度內依次遞進、在年度間循環往復。

(四)政府預算的分類

1.按預算編制形式分類，分為單式預算和復式預算

單式預算是將政府財政收支匯集編人一個總預算之內，形成一個收支項目安排對照表。單式預算可以統一反映政府預算年度內能夠籌集和使用的社會財富總量，便于政府統籌安排使用財政資金。單式預算的優點：

一是簡單明了，整體性強，能夠清晰反映政府財政收支全貌，有利于公眾監督政府預算的實施;二是便于編制，易于操作。但單式預算沒有區分各項財政收支的經濟性質，不利于政府對復雜的財政活動進行深人分析、管理和監督。復式預算是將預算年度內的全部財政收支按收入來源和支出性質，分別編制兩個或兩個以上的預算，形成兩個或兩個以上的收支對照表。復式預算一般由經常預算和資本預算組成。經常預算主要以稅收為收入來源，以行政事業項目為支出對象，如維持政府機關運轉的日常活動經費支出等;資本預算主要以國債為收入來源，以經濟建設項目為支出對象，如政府貸款及償還國債等支出。

復式預算的優點：一是由于區分了政府預算收入和支出的經濟性質和用途，便于政府科學安排預算收支結構，突出重點，分類控制預算收支平衡;二是便于政府靈活運用資本性投資和國債等手段，對宏觀經濟運行實施宏觀調控。復式預

（責任編輯：中大編輯）

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