四、財政支出績效考評

(一)財政支出績效考評的含義

“績效”是從管理學(xué)引入到財政支出管理中的一個概念，是指財政支出目標(biāo)完成所取得的效果、影響及其效率。財政支出績效考評，是指運用一定的考核方法、量化指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)，對部門為實現(xiàn)其職能所確定的績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，以及為實現(xiàn)這一目標(biāo)而安排的預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進行的綜合性考核與評價。

財政支出績效考評是20世紀(jì)80年代以來出現(xiàn)在西方國家財政支出管理中的一項重要制度。建立財政支出績效考評體系的核心，是把現(xiàn)代市場經(jīng)濟的一些理念融人財政預(yù)算支出管理中，使政府預(yù)算能像企業(yè)財務(wù)計劃一樣，強調(diào)公共財政支出及其管理中目標(biāo)與結(jié)果的關(guān)系，

形成一種新的面向財政支出結(jié)果導(dǎo)向的管理理念和管理方式，對政府和部門的行為進行約束，并通過這種約束保障政府和部門目標(biāo)的實現(xiàn)，提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。美國在1993年通過《政府績效與結(jié)果法案》，以法律形式確定了財政支出績效考評制度;澳大利亞從1999年全面實行部門預(yù)算績效考評，形成了“財政部門對政府各部門的項目實施績效考評，國會對政府部門實施績效考評”的模式。

財政支出績效評價的主體是政府及其財政部門，績效評價的對象是使用財政資金的部門或機構(gòu)，績效評價的內(nèi)容是公共委托一代理事項，績效評價是按某種確定的規(guī)則、績效目標(biāo)和指標(biāo)進行的。實踐中，西方國家總結(jié)出著名的“3 E”原則，即經(jīng)濟性(Economy)、效率性(Effi-ciencv)、效果性(Effectiveness)。其中，經(jīng)濟性是指從事某一項活動并使其達到合格質(zhì)量的條件下耗費資源的最小化，它主要關(guān)注的是投入和整個過程中的成本;效率性是指投入資源和產(chǎn)出的產(chǎn)品、服務(wù)或其他成果之間的關(guān)系，即以一定的投入取得最大的產(chǎn)出或以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，即支出是否講究效率;效果性是指目標(biāo)實現(xiàn)的程度和從事一項活動時期望取得的成果和實際取得的成果之間的關(guān)系。“3E”原則要求對財政支出資金使用績效的評價，不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，要從經(jīng)濟性、效率性和效果性三個方面進行綜合考查、分析和評價。由于政府在社會中所追求的價值理念和“3E，’評價法單純強調(diào)經(jīng)濟效率之間存在矛盾與沖突，因此后來又加入了“公平性”(Equity)指標(biāo)。

西方國家公共財政的理論與實踐表明，在公共財政體制逐步形成以后，建立相應(yīng)的財政支.出績效考評制度是確保公共財政體制有效運行的重要管理措施，是公共財政政策的實現(xiàn)途徑和手段，是財政支出管理的重要組成內(nèi)容。

(二)財政支出績效考評的內(nèi)容與方法

黨的十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出要“建立預(yù)算績效評價體系”。所謂預(yù)算績效評價體系，是指通過評價財政分配資金的合規(guī)性、合理性和有效性，提高財政支出的使用效率，優(yōu)化財政支出的直接經(jīng)濟效益和社會效益。為規(guī)范和加強中央部門預(yù)算管理，提高預(yù)算資金的使用效益和效率，近年來，中央和地方都開展了預(yù)算支出績效考評試點。下面以中央部門為例，說明績效考評的主要內(nèi)容。

1.目的與原則

實施部門預(yù)算支出績效考評的目的，主要是通過對部門績效目標(biāo)的綜合考評，合理配置資源，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范預(yù)算資金分配，提高資金使用效益和效率。

實施部門預(yù)算支出績效考評的原則。①統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則。績效考評工作由財政部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央各部門具體組織實施。②分類管理原則。財政部、中央各部門可根據(jù)考評對象的部門、行業(yè)、項目特點，制定分類的績效考評辦法。③客觀公正原則。績效考評以國家法律、行政法規(guī)等為基本依據(jù)，按照“公開、公平、公正”的原則進行。④科學(xué)規(guī)范原則。績效考評工作采用規(guī)范的程序和定性與定量相結(jié)合的考評方法，準(zhǔn)確、合理地評價部門預(yù)算支出的績效情況。

2.內(nèi)容與方法

實施部門預(yù)算支出績效考評的主要內(nèi)容，包括制定明確、合理的財政支出績效目標(biāo)，建立科學(xué)、規(guī)范的績效考評指標(biāo)體系，部門為完成績效目標(biāo)采取的管理措施，對績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度及效果實施考核與評價，運用考評結(jié)果提高預(yù)算編制、執(zhí)行和管理水平。

部門預(yù)算支出績效考評方法。績效考評采取定性和定量相結(jié)合的方式。考評方法主要包括：①比較法，是指通過對績效目標(biāo)與績效結(jié)果、歷史情況和考評期情況、不同部門和地區(qū)同類支出的比較，綜合分析考評績效目標(biāo)完成情況的考評方法;②因素分析法，是指通過分析影響目標(biāo)、結(jié)果及成本的內(nèi)外因素，綜合分析考評績效目標(biāo)完成情況的考評方

法;③公眾評價法，是指對無法直接用指標(biāo)計量其效果的支出，通過專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查，對各項績效考評內(nèi)容的完成情況進行打分，并根據(jù)分值考評績效目標(biāo)完成情況的考評方法;④成本效益分析法，是指將一定時期內(nèi)的支出與效益進行對比分析，來考評績效目標(biāo)完成情況的考評方法。

3.指標(biāo)選擇

確定合理的績效考評指標(biāo)，是財政支出績效考評的關(guān)鍵。根據(jù)西方一些國家績效考評實踐經(jīng)驗，績效考評指標(biāo)的選擇要遵循相關(guān)性、可比性、重要性和經(jīng)濟性原則來確定。①相關(guān)性原則，即選定的績效考評指標(biāo)與部門的績效目標(biāo)要有直接的聯(lián)系;②可比性原則，即對具有相似目的的工作選定共同的績效考評指標(biāo)，保證考評結(jié)果可以相互比較;③重要性原則，即要對績效考評指標(biāo)在整個考評工作中的地位和作用進行篩選，選擇最具代表性、最能反映考評要求的指標(biāo);④經(jīng)濟性原則，即績效考評指標(biāo)的選擇要考慮現(xiàn)實條件和可操作性，在合理成本的基礎(chǔ)上實行考評。

績效考評程序一般分為前期準(zhǔn)備、實施評價和撰寫考評報告三個階段。

中央部門和財政部應(yīng)當(dāng)將績效考評結(jié)果作為以后年度編制和安排預(yù)算的重要參考依據(jù)。為增強財政支出的透朗度，財政部和中央部門應(yīng)建立部門績效考評信息公開發(fā)布制度，將績效考評結(jié)果在一定范圍內(nèi)公布。其重要意義是有利于公眾了解和監(jiān)督預(yù)算資金使用與管理狀況，有利于促進政府部門按規(guī)定程序決策，有利于增強預(yù)算管理者的責(zé)任感。

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（責(zé)任編輯：中大編輯）

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