三、財政轉移支付制度

(一)財政轉移支付及其特點

1.財政轉移支付的含義

政府間財政轉移支付制度，是在處理中央與地方財政關系時，協調上下級財政之間關系的一項重要制度。它通過垂直的即上一級財政流向下一級財政的資金流動，來實現上級政府對政府的補助，或從同級的富裕地區向貧困地區的資金流動，實現地區間公共服務水平提供能力的均等化。最早提出轉移支付概念的是著名經濟學家庇古，他在1928年出版的《財政學研究》中第一次使用這一概念。

建立政府間財政轉移支付制度，其目的是為了解決地方政府收支不平衡的問題，以及因地區間經濟發展不平衡而引起的全國公共服務水平不均衡的問題，實現經濟社會的穩定協調發展。財政轉移支付制度具有重要作用：一是通過財政轉移支付為地方政府提供穩定的收入來源，彌補其收支差額，這是財政轉移支付制度的最基本作用。這一制度增強了地方政府提供本地區公共物品和服務的能力，有利于實現政府間財政關系的縱向平衡。二是通過財政轉移支付可以在一定程度上解決各地方之間因財政狀況不同而造成的公共服務水平的不均等。三是實施財政轉移支付制度，中央政府通過對地方政府的專項撥款，可以對地方的財政支出項目進行調節，體現中央政府的政策意圖，使地方政府行為符合中央政府的宏觀調控政策，從而有利于增強中央政府對地方政府的控制能力。

2.財政轉移支付的特點

(1)完整性。從轉移支付的目標、種類、方式，到具體因素和數額的確定分配與監督，都要有一整套科學、完整的制度安排。

(2)對稱性。上級政府對下級政府轉移支付的財力，與能夠滿足該級政府承擔、履行的事權職責需求相對應。

(3)科學性。轉移支付制度的設計要科學、合理、規范、周密，這樣才能實現轉移支付的公平性、公正性，才能達到轉移支付的目標，實現縱向政府間和橫向區域間基本公共服務的均等化。

(4)統一性和靈活性相結合。上級政府對下級政府的財政轉移支付在確定分配考核因素時，應該按照統一、規范、明確、公開的制度規定進行;同時，還需要根據各地的不同情況，按照統一的標準調整不同地區的轉移支付系數，使得到的轉移支付數量能夠與本地的實際情況相符合。如一般性轉移支付系數主要取決于轉移支付資金總量、地方收支缺口、各地財政困難程度等因素。

(5)法制性。轉移支付是政府間利益關系的再調整。如果沒有嚴格、明確的法律制度約束，轉移支付過程中往往會存在暗箱操作、人為干擾、不公平、不公正等問題。因此，轉移支付制度在許多國家都以法律形式予以規范。

(二)我國現行的財政轉移支付制度

1.財政轉移支付分類

轉移支付的具體形式有很多種，但一般都可以歸結為均衡撥款與專項撥款兩大類。通常情況下，對于地方事權范圍的支出項目，中央政府通過一般性轉移支付實施財力匹配與均衡;專項轉移支付嚴格限于中央委托事務、共同事權事務、效益外溢事務和符合中央政策導向事務。從國際經驗看，一國的轉移支付結構取決于本國特定國情，并沒有一個統一的參照。美國是分權國家的典型代表，但美國是少有的沒有建立一般性轉移支付制度的國家，聯邦政府的轉移支付全部以專款和分類轉移支付方式下達，州政府的資金自主使用權限受到較大限制。日本是單一制國家，相對集權，但日本每年的地方交付稅(屬于均衡撥款)都要高于國庫支出金(屬于專項撥款)。

2.我國的財政轉移支付分類

我國現行的財政轉移：支付由一般性轉移支付和專項轉移支付組成。

(1)一般性轉移支付。一般性轉移支付是指為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均等化，中央財政安排給地方財政的補助支出，由地方統籌安排。建立和完善一般性轉移支付制度，有效緩解了困難地區財政運行中的突出矛盾，對保障地方政府機構正常運轉等基本公共支出需要發揮了重要作用。目前，一般性轉移支付包括均衡性轉移支付、民族地區轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、資源枯竭城市轉移支付等具體項目。

均衡性轉移支付，是指按照公平、公正、循序漸進原則，主要參照各地標準財政收入和標準財政支出的差額及可用于轉移支付的資金規模等客觀因素，按統一公式計算確定的轉移支付。標準財政收入依據各地工業增加值等指標測算，旨在衡量各地財政收入能力，反映各地政府的收入努力程度;標準財政支出按照各地總人口，并適當考慮面積、海拔、溫度、距離、少數民族人口比重等因素測算。

民族地區轉移支付，是指按照《中華人民共和國民族區域自治法》規定，經國務院批準，中央財政從2000年起設立民族地區轉移支付。轉移支付對象為民族省區和非民族省區的民族自治州;從2006年起中央財政將53個非民族省區及非民族自治州管轄的民族自治縣納人民族地區轉移支付范圍，實現了對所有民族地區的全覆蓋，參照前3年全國增值稅平均增長率滾動遞增。民族地區轉移支付制度的實施，對調動民族地區增收積極性，促進民族地區經濟社會協調發展，發揮了重要作用。

(2)專項轉移支付。專項轉移支付是指中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標，以及對委托地方政府代理的一些事務或中央地方共同承擔事務進行補償而設立的補助資金，需要按規定用途使用。專項轉移支付重點用于教育、醫療衛生、社會保障、支農等公共服務領域。專項轉移支付具體項目比較多。

3.稅收返還制度

稅收返還是1994年實施分稅制和工商稅制改革時，中央為了保證財稅體制改革順利進行，保持各個地方的既得利益而采取的一種補償機制，實際是將因財政體制改革而集中到中央的收入“存量”返還給地方。目前，中央對地方稅收返還包括分稅制體制改革后的“兩稅返還” (即增值稅、消費稅返還)、所得稅基數返還(即企業所得稅、個人所得稅分享改革后的基數返還)和成品油價格與稅費改革稅收返還。

(三)進一步完善政府間財政轉移支付制度

1.合理使用轉移支付方式

在明確劃分各級政府的支出責任基礎上，逐步做到屬于地方政府的事務，其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉移支付給予補助;屬于中央委托事務的，中央財政通過專項轉移支付足額安排資金;屬于中央地方共同事務和支出責任的支出，明確各自的負擔比例。

2.進一步優化財政轉移支付結構

增加一般性轉移支付規模和比例。加大對中西部地區轉移支付力度，優先彌補禁止和限制開發區域的收支缺口，推進主體功能區建設。積極扶持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展。分類規范專項轉移支付項目，進一步提高轉移支付資金使用效益。充分發揮好一般性轉移支付和專項轉移支付各自的功能作用。

3.提高轉移支付的法制化水平

制定出臺《財政轉移支付條例》，在此基礎上，積極創造條件，制定《財政轉移支付法》。

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（責任編輯：中大編輯）

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