第十四章 財政管理體制

一、財政管理體制內容與類型

(一)財政管理體制的含義

財政管理體制，是指國家管理和規范中央與地方政府之間以及地方各級政府之間劃分財政收支范圍和財政管理職責與權限的一項根本制度。在我國，財政管理體制有廣義與狹義之分。廣義的財政管理體制主要包括政府預算管理體制、稅收管理體制、公共部門財務管理體制等。狹義的財政管理體制是指政府預算管理體制。

政府預算管理體制是財政管理體制的中心環節，它規定了各級政府間的財力劃分，規定了預算資金使用的范圍、方向和權限。因此.通常人們所使用的財政管理體制概念，指的就是政府預算管理體制。

(二)財政管理體制的內容

1.財政分配和管理機構的設置

有財政分配，就需要設立一定的機構來從事財政管理。古今中外，各國政府都設立了專門的比較完善的財政機構來管理財政事務，形成一個比較健全的財政管理系統。與政府管理體制相適應，目前我國的財政管理機構分為中央、省(自治區、直轄市)、設區的市(自治州)、縣(自治縣、不設區的市、市轄區)、鄉(民族鄉、鎮)五級。各級財政部門內部又設置不同業務分工的機構，分別負責各項業務管理工作。

2.政府間事權及支出責任的劃分

財政管理體制作為劃分各級政府間財政關系的根本制度，其依據是政府職能界定和政府間事權劃分。政府間財政支出劃分是財政管理體制的基礎性內容。在多層級政府及其財政結構中，任何一個國家都不可能將所有事權集中在中央，也不可能將所有事權都下放給地方.過度集權和過度分權都會產生許多問題。政府問事權及支出責任劃分一般遵循以下重要原則：

(1)受益原則。這是指根據公共產品和服務的受益范圍來劃分政府間事權。對于全國范圍內受益的事權劃歸中央;對于在區域范圍內受益的事權劃歸地方;

對于受益范圍涉及多個區域的事權劃歸相關地區政府協商承擔，或者由中央政府出面協調由受益地區共同承擔。

(2)效率原則。這是指根據產品的配置效率來確定事權的歸屬。

公共產品和服務由哪一級政府提供效率更高就由哪一級政府來提供。

(3)區域原則。這是指根據公共產品和服務的區域性來劃分政府間事權。

將沒有區域性特征、需要按統一規劃和標準提供的全國性公共產品和服務的事權劃歸中央政府，如外交、國防事務等;將具有區域性特征、需要因地制宜來提供的地區性公共產品和服務的事權劃歸地方，如社會治安、城市供水、公園事務等。

(4)技術原則。這是指根據公共產品和服務的規模大小、技術難易程度來劃分政府間事權。對于規模龐大、需要高技術才能完成的公共產品和服務，應由中央政府負責，如三峽工程、青藏鐵路等公共工程;反之，應由地方政府負責。

3.政府間財政收入的劃分

稅種屬性是決定政府問財政收入劃分的主要標準。市場經濟成熟國家一般遵循以下幾個重要原則：一是集權原則。無論是單一制國家，還是聯邦制國家，為了保持政策的統一性，保持社會穩定，維護中央政府權威，一般都是在政府間初次分配中集中較多的財力，將收入份額較大的主體稅種劃歸中央政府。二是效率原則。將一些流動性較強的收入，作為中央政府收入;將一些流動性不強的收入(如以土地為課稅對象的收入)、地方政府比較了解稅基等基本信息、收人相對穩定的，劃歸地方政府，既易于操作，征稅效率也比較高。三是恰當原則。為了有效實施宏觀調控，將一些調控功能較強的稅種作為中央政府收入;對于體現國家主權的收入(如關稅)，作為中央政府收入，不宜作為地方收入或中央地方分享收入。四是收益與負擔對等原則。對于收益與負擔能夠直接對應的收入(如使用費等)，一般作為地方政府收入。

根據國際經驗，政府間財政收支劃分呈現的基本特征，是收入結構與支出結構的非對稱性安排。即收入結構劃分以中央政府為主，支出結構劃分則以地方政府為主，也就是說在年度財

政收支總量中，劃歸中央政府掌握的收入要大于其實質性職權范圍的一定比例，而地方政府所承擔的職權則往往要超過其直接收入劃分所擁有的財力。所以在財政收支劃分上作出這種非對稱性安排，一方面，中央j吱府擁有相對較多的財力，使地方政府在一定程度上依賴于中央政府支持，同時中央政府也有能力予以支持，這有利于保證中央政府在宏觀調控中的主導地位，維護中央政府的權威性。：另一方面，絕大部分公共需要的受益范圍是具有區域性的，各地企業和居民對公共物品和服務的需求都具有質和量的差別，由各地方政府針對本地需求提供的公共物品和服務要比中央政府提供更為便利，有利于降低成本，有利于提高財政資金使用效益。

4.政府間財政轉移支付制度

作為財政管理體制的重要組成部分，政府間財政轉移支付制度是協調中央政府與地方政府間財政關系的一項重要配套制度。本章后面將專門闡述財政轉移支付的內容。

(三)財政管理體制的類型

1.財政管理體制的兩種模式

從世界各國財政管理體制的差異看，一般分為兩種模式或類型：

(1)財政聯邦制模式。在聯邦制國家，聯邦政府與州政府之間的權力劃分遵循“州余權主義，原則，即在憲法中未指明或者未列舉的聯邦權屬之外的事務，州有權立法和實施。聯邦制下，聯邦(中央)與州(地方)之間的權力關系具有如下特點：一是聯邦(中央)與州(地方)在憲法規定的領域內相對獨立、平等，互不從屬;二是聯邦(中央)與州(地方)都直接對公民行使權力，每個公民都隸屬于兩級或多級政府;三是聯邦(中央)與州(地方)之間在憲法規定的事務上相互協調。聯邦制下的財政管理體制模式，是指在憲法和相關法律確定的各級政府獨立事權基礎上，各級政府獨立地行使各自的財權財力，自收自支，白求平衡，自行管理，自成一體的體制模式。在這種體制下，中央財政與地方財政之間、地方上級財政與下級財政之間沒有整體關系，政府間的財政聯系主要依靠分稅制和轉移支付制度來實現。美國、加拿大、德國、澳大利亞、俄羅斯、墨西哥、印度等國家實行財政聯邦制。

(2)財政單一制模式。財政單一模式下的財政管理體制，是指中央和地方各級政府在中央統一領導下，根據事權劃分及與之相適應的財權財力劃分，統一財政預算和分級管理的一種體制模式。在這種模式下，財政大政方針和主要的規章制度由中央統一制定、安排，地方在中央決策和授權范圍內對財政活動進行管理。財政單一制模式下，地方政府擁有的分權水平較低，自主性較小。法國、英國、日本、韓國、意大利等國實行財政單一制。

2.改革開放后我國財政管理體制的變化

新中國成立以來，從總體上講，我國一直實行統收統支、高度集中的財政管理體制。1978年，黨的十一屆三中全會召開，中國進人改革開放的新時代，以集中為主要特征的傳統財政管理體制，作為分配領域的關鍵環節，率先成為改革開放的突破口。1980年至1993年歷經了三次大的改革。這三次體制改革可以概括為是“包干型”財政管理體制。

(1)1980--1984年“劃分收支、分級包干”體制。這一體翻也稱為“分灶吃飯”體制，其主要內容是按照經濟體制規定的隸屬關系，明確劃分中央和地方的收支范圍;地方預算收支的包干基數，按照劃分收支的范圍，以1979年預算收支執行數為基礎，經過適當調整后計算確定;地方上繳比例、調劑收入分成比例和定額補助數核定后，原則上5年不變。

(2)1985--1987年“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制，其主要內容是收入劃分原則上按稅種劃分各級預算收入;支出按隸屬關系劃分中央與地方預算支出。

(3)1988--1993年實行包干財政體制。這種體制規定對全國絕大多數地區分別實行收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、定額上解、定額補助等不同形式的包干辦法。各種包干體制的實行，其積極作用表現在：一是改變了財權高度集中的狀況，逐步擴大了地方財政自主權，調動了地方各級政府當家理財的積極性，地方政府由原來被動地安排財政收支轉變為主動參與經濟管理，增強了責任心，較好地體現了“統一領導、分級管理，，和責權利相結合的原則。二是財力分配由過去的“條條”為主改為“塊塊’’為主，中央各職能部門不再下達指標，增強了地方政府的財權，有利于各地區因地制宜地規劃和發展社會經濟事業。三是財政體制一經確定，幾年不變，體制的穩定性和透明度增強;有利于地方制定和執行長遠規劃，保持經濟與社會事業的協調發展。四是財政體制改革帶動了各級財政收入的增長，支持配合了其他領域的改革。但隨著經濟的發展和改革的深化，包干型財政體制越來越不能適應形勢發展的需要。

各種包干體制存在的問題，主要表現在：一是體制形式不統一、不規范，表明政府間財政分配關系還不規范，財力分配存在不合理現象。二是體制的政策目標不明確，政府間財政分配關系變革始終圍繞財力切割、.財權集散而展開，并側重縱向間財力分配，較少考慮橫向的財政分配關系，沒有形成完整的橫向財政調整體制和機制，對產業結構的調節效果不明顯。三是財政包干制度大多是包死上交中央數或者低彈性增長，中央財政在新增收入中的份額逐步下降，中央財力拮據，中央政府宏觀調控缺乏必要的財力基礎。

為了，加快建立社會主義市場經濟體制，進一步理順中央與地方財政分配關系，更好地發揮財政職能作用，增強中央政府宏觀調控能力，1994年國務院對中央和地方間財政管理體制進行了新的構建，取消包干制，實行了分稅制財政管理體制。這次改革是新中國財政史上具有里程碑意義的改革，我國財政管理體制改革由放權讓利進入到制度創新的新階段。

(四)財政管理體制的作用

1.保證各級政府和財政職能的有效履行

建立財政管理體制的根本目的，是構建一個

（責任編輯：中大編輯）

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