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第十三章　政府預算和財政管理體制

第一節 政府預算概述

一、政府預算的概念

政府預算是具有法律規定和制度保證的、經法定程序審核批準的政府年度財政收支計劃。

1、從技術性方面看，政府預算包含兩層含義：

(1)從形式上看，政府預算是政府的財政收支計劃，以預算平衡表的形式體現，該表反映了政府資金的來源和流向，體現了政府的年度工作重點和方向。

(2)從內容上看，政府預算是政府對財政收支的計劃安排。政府預算反映了可供政府集中支配的財政資金的數量的多少。政府預算是政府理財的主導環節和基本環節。

2、從政治性方面看，政府預算是重大的政治行為。

(1)政府預算指標背后反映的是政府在做什么和不做什么之間做出選擇;

(2)政府預算反映了支出上的優先權。

(3)政府預算反映了政府準備購買的具體公共物品和服務及其成本。

3、從本質上看，政府預算是國家和政府意志的體現。政府預算需要經過國家權力機構的審查和批準才能生效，是一個重要的法律性文件(屬于年度立法)。

政府預算制度最早出現在英國，英國于17世紀編制了第一個國家預算

二、政府預算的職能--------反映、監督和控制

1.反映政府部門活動

反映和規定了政府在預算年度內的工作或活動范圍，方向和重點。

2.監督政府部門收支運作情況的功能

作為我國各級人民代表大會審議的重要文件，政府預算是人大代表和全體人民監督政府收支運作的途徑和窗口。

3.控制政府部門支出的功能

由各級人民代表大會審議、批準的政府預算，實質是對政府支出規模的一種法定授權。只有在授權范圍內的支出，才是合法和有效的。

三、政府預算原則---是制定政府財政收支計劃的政策方針。

1.完整性原則-----政府預算必須包括政府所有的財政收入和支出內容，以便全面反映國家的財政活動。

2.統一性原則----各級政府都應編制統一的預算，其中包含的預算收入和預算支出，都要按統一科目、統一口徑和統一程序計算和全額編列，不允許只列收支相抵后的余額，也不應另立臨時的預算。

3.真實性原則-----真實可靠，有充分確實的依據。

4.年度性原則----政府預算的編制和執行，都要有時間上的界定，即預算收支的起訖時間。政府預算的起訖時間通常為1年(365天)，稱為預算年度。

世界各國采用的預算年度有兩種：歷年制和跨年制。

(1) 歷年制從每年的1月1日起至同年的12月31日止為一個預算年度。如中國、德國、法國

(2) 跨年制從每年某月某日至下年相應日期的前一日止，中間經歷12個月，但要跨兩個年份。

在預算年度內，預算工作的程序通常包括預算編制、審查批準、執行和決算評估等環節。

5.公開性原則----預算的內容及其執行情況采取一定的形式公諸于眾，政府財政收支計劃的制定、執行以及決策的過程也應向公眾公開。

四、政府預算的分類

1.按預算編制形式，分為單式預算和復式預算。

(1)單式預算：

①含義： 政府財政收支計劃匯集編入一個總預算之內，形成一個收支項目安排對照表。

②優缺點：這種形式比較簡單，但沒有區分各項財政收支的經濟性質，不利于政府對復雜的財政活動進行深入分析、管理和監督。

(2)復式預算：

①含義：將預算年度內的全部財政收支按收入來源和支出性質，分別編制兩個或兩個以上的預算，形成兩個或兩個以上的收支對照表。

②構成：復式預算一般由經常預算和資本預算組成。

經常預算主要以稅收為收入來源，以行政事業項目為支出對象;

資本預算主要以國債為收入來源，以經濟建設項目為支出對象。

2.按預算編制依據的內容和方法分類，分為增量(基數)預算和零基預算。

(1)增量預算也成稱為基數預算，是指預算年度的財政收支計劃指標在以前預算年度的基礎上，按新預算年度的經濟發展情況加以調整后確定。增量預算保持了財政收支指標的連續性。是一種傳統的預算編制方法。

(2)零基預算是指新預算年度財政收支計劃指標的確定，不考慮以前年度的財政收支執行情況，只以新預算年度經濟社會發展情況和財力可能為依據，重新評估各項收支的必要性及其所需金額的一種預算形勢。注：零基預算并不是一切都要重新開始，而是對已有項目需要重新審定和安排，起點為零。有利于克服增量預算下政府財政收支指標剛性增長的弊端，提高預算支出效率。

3.按預算作用時間長短分類，分為年度預算和多年預算。

(1)年度預算是指預算有效期為一年的政府預算。

(2)多年預算也稱中期預算，是指預算有效期為幾年(多為三年至五年)的政府預算。注意：中期預算一般不具有法律效力，也不需要經過國家權力機關的批準。

4.按預算收支平衡狀況分類，分為平衡預算和差額預算。

(1)平衡預算是指預算收入基本等于預算支出的預算。實際工作中略有結余或略有赤字的預算通常也被視為平衡預算。

(2)差額預算是指預算收入大于或小于預算支出的預算，包括收大于支的盈余預算和支大于收的赤字預算。

5.按預算項目是否直接反映經濟效益分類，分為投入預算、績效預算和規劃項目預算。

(1)投入預算是指用來控制各項支出用途和金額的預算

(2)績效預算是指先由政府部門確定需要履行的職能以及為履行職能需要消耗的資源，再此基礎上制定績效目標，并用量化指標來衡量其在實施每項計劃過程中取得的成績和完成工作的情況。

(3)規劃-項目預算制度：基本內容是為政府創造出一個與以往不同的決策環境，即設計出系統的分析與評估能力，用以對政府預算的目標和實現這些目標的各種競爭性方案進行深入的檢驗，核心是使用成本-效益和成本-有效性分析

6.按預算管理層級分類，分為中央預算和地方預算。

我國政府預算級次與國家政權結構和行政區域密切相關，原則上一級政府、一級財政、一級預算。

與政權結構相適應，我國現行政府預算體系由中央預算、省(自治區、直轄市)預算、設區的市(自治州)預算、縣(自治縣、不設區的市、市轄區)預算、鄉預算組成。

省以下各級政府預算稱為地方預算。

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