第十一章 財政支出

一、財政支出及其分類

在上一章中，我們介紹了公共物品問題的一個重要方面，即公共物品是如何供給的。這一問題的分析有兩個視角：一是看實物，即政府實際的提供與生產過程，二是看資金運用，我們通過對政府預算的分析，看政府支出的規模與結構。與支出規模相比，支出結構問題更重要，它反映了財政支出的受益格局。本章主要是基于第二個視角，從財政支出的規模與結構看政府如何供給公共物品與服務。

(一)如何理解財政支出數據

財政支出，是指政府為履行職能、取得所需商品和勞務而進行的資金支付，是政府行為活動的成本。傳統上一般通過以下三個方面來理解財政支出的數據。

一是看財政支出規模。所謂財政支出規模，是指財政支出總額占國內生產總值(GDP)的比重。它反映了政府實際上參與社會經濟生活的程度，有助于人們了解政府支配了多少社會資源，簡單地說就是掌控和運用了多少錢。

二是看財政支出結構。所謂財政支出結構，是指在財政支出總額中各類支出所占的比重。它反映了政府用各項財政資金都做了什么事，并據此觀察政府的職能和活動，政府如何參與社會經濟生活、參與的廣度和重點是什么，有助于人們了解政府是如何運用財政資金的。如，用于義務教育方面多少、用于公共安全方面多少、用于社舍保障方面多少等。

三是看財政支出的經濟性質。所謂財政支出的經濟性質，是指各項財政支出的具體經濟構成。它反映財政每一筆錢具體是怎么花的，反映了政府在社會經濟生活中實際履行何種職能，有助于人們了解政府干預是更側重資源配置，還是更側重收入分配;是更關注長期結構調整，還是更關注短期宏觀調控等。

(二)財政支出分類方法

財政支出分類，是指從不同角度，根據一定標準把各種不同的財政支出進行的劃分和分類。無論從哪個方面來理解財政支出數據，都需要首先對龐雜的政府支出活動進行分類整理。

國際上常見的分類方法有：

1.適用于編制政府預算的統計分類

國際通行的統計分類方法有財政支出功能分類和財政支出經濟分類。支出功能分類是按照政府提供公共物品與服務的產出性質進行的分類，反映政府的職能活動，即政府的錢到底被拿來做了什么事(用來辦了教育，還是加強了國防);支出經濟分類是按照政府生產公共物品的成本投入進行分類，反映政府支出的經濟性質和具體用途，說明政府的錢是怎樣花出去的(辦教育的錢是發了工資，還是買了設備、蓋了校舍)。從某種意義上講，支出經濟分類是對政府支出活動更為明細的反映。利用這一分類體系下的統計數據，能夠從微觀層面清晰地追蹤政府財政支出的去向和具體用途。財政支出的功能分類和經濟分類體系，分別從不同側面、不同角度反映了政府的支出活動，兩種分類方法相互聯系、相互補充，有利于全面反映政府支出活動。在被稱為“財政數據生產管理國際準則”的國際貨幣基金組織(IMF)《政府財政統計手冊(2001年)》中，財政支出按功能分為十大類：一般公共服務、國防、公共秩序和安全、經濟事務、環境保護、住房和社會服務設施、醫療保健、娛樂文化和宗教、教育和社會保護。其中，每一大類功能支出又按經濟性質分為八大類，包括雇員補償、商品與服務的使用、固定資本消耗、利息、補貼、贈與、社會福利和其他支出。

2.根據交易的經濟性質進行分類

這種分類方法將財政支出區別為購買性支出(或消耗性支出)和轉移性支出。購買性支出是指政府為了履行其職能，從私人部門取得物品與勞務并支付相應資金而發生的費用。這些物品與勞務或者被用于政府自身的消費(稱為政府消費性支出)，或者形成投資(稱為政府投資性支出)。通過購買性支出，政府與私人部門發生經濟交換，并在實際中參與社會資源的配置，影響著社會投資與消費的總量與構成。在實施轉移性支出過程中，政府僅扮演中介者的角色，依法向受益對象撥付財政資金但并不要求獲得相應的物品與勞務。雖然在政府轉移性支出過程不涉及與私人部門的等價交換，但卻可以造成購買力和社會財富在其他社會主體中的重新分配。

利用這一分類體系，可以從宏觀上考察一國政府在多大程度上作為經濟主體直接參與經濟過程，其職能是偏好于資源配置，還是收入再分配。

(三)中國的政府支出分類改革

1.中國傳統的政府支出分類

2007年1月1日實施新的政府收支分類改革之前，中國一直沿用計劃經濟體制下的支出分類體系。一方面，按支出功能(或政府職能)，將政府支出分為經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費、其他支出五大類。另一方面，按支出用途將財政支出分為若干項目，如基本建設支出、流動資金、挖潛改造資金和科技三項費用、地質勘探費、工業、交通、商業等部門事業費、支援農村生產支出和各項農業事業費、文教科學事業費、撫恤和社會救濟費、國防費、行政管理費、價格補貼支出等。與國際通行的支出功能分類和支出經濟分類法相比，中國傳統的支出分類是一種“功能”與“性質”混合的分類方法。這種分類方法存在很大不足，主要是：財政支出的分類標準不統一，部分支出按功能分類(如行政管理費、公檢法司支出、外交外事支出等)，部分支出按經濟性質分類(如社會保障補助支出、國內外債券付息支出等)。從表面上看，傳統的支出分類方法兼具功能分類和經濟分類的特色，但實際上它既無法全面反映政府職能，也難以精確反映財政支出的經濟性質;既不利于細化預算編制和強化預算約束，也造成了難以進行國際橫向比較。

2.政府支出分類改革

2007年1月1日起中國實施了符合國際慣例的收支分類改革。政府收支分類改革的目標，就是要適應市場經濟條件下轉變政府職能、建立公共財政體系的總體要求，逐步形成一套既適合我國國情、又符合國際通行做法的較為規范合理的政府收支分類體系，為進一步深化財政改革、提高預算透明度、強化財政監督創造有利條件。具體科目設計目標是“體系完善、反映全面、分類明細、口徑可比、便于操作”。其中，支出功能分類設類、款、項三級，分別為17類、172款和1152項。類級科目分別為：一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、社會保險基金支出、醫療衛生、環境保護、城市社區事務、農林水事務、交通運輸、工業商業金融等事務、其他支出、轉移性支出。支出經濟分類科目設類、款兩級，分別為12類和98款。類級科目具體包括：工資福利支出、商品H和I服務支出、對個人和家庭的補助、對企事業單位的補貼、轉移性支出、贈與、債務利息支出、債務還本支出、基本建設支出、其他資本性支出、貸款轉貸及產權參股、其他支出。

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（責任編輯：中大編輯）

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