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城鄉矛盾歷來是我國經濟發展的一對主要矛盾，如何協調兩者的關系，縮小彼此之間的差距，是各學科長期致力于研究的熱點問題。從規劃層面而言，小城鎮直接面對廣大鄉村地域空間，小城鎮總體規劃是協調城鄉關系的最基層銜接點。因此，筆者擬以小城鎮為研究對象，結合筆者參與的大量小城鎮總體規劃實踐，在對小城鎮總體規劃傳統思路進行剖析的基礎上，以城鄉統籌新發展觀為指導，對城鄉關系進行重新思考與界定，提出城鄉發展應相互協調與融合的觀點，并將其應用于小城鎮總體規劃中，使編制小城鎮總體規劃的思路與時俱進，克服傳統規劃產生的弊端，適應城鄉發展的新趨勢。

1、對象與范圍的界定

1.1對象

小城鎮作為鄉村與城市之間過渡的載體，其不定性導致了人們對小城鎮范圍的理解存在分歧(目前人們只在小城鎮包含建制鎮這一點上取得統一認識)，這些分歧主要有兩方面：①是否包括小城市;②是否包括沒有設鎮建制的鄉集鎮。由于本文主要涉及到對城鄉關系與總體規劃的研究，我們一方面要考慮到小城鎮與鄉村直接聯系的緊密性，另一方面也要考慮到隨著全國城鎮體系規劃工作的相繼開展，總體規劃中的小城鎮主要是指城鎮體系規劃中確定的建制鎮。因此，本文將小城鎮界定為：對周邊農村區域有確切影響的建制鎮，不包括小城市及沒有設鎮建制的鄉集鎮。

1.2范圍

在我國一些經濟發達地區，隨著鄉村人口非農化和鄉村地域綜合化發展，以及城市發展生態化和城市地域空間的擴張，城市與農村的分界日趨模糊，城鎮和農村地域相互滲透的作用增強，形成了連片的城市化區域，即城鎮密集區。這些地區城鎮與鄉村差距不大，因而在小城鎮總體規劃中出現了將鎮區規劃和鎮域規劃合二為一的做法，即明確鎮區規劃區范圍為小城鎮功能區范圍，覆蓋小城鎮的整個行政區域，如我國長三角和珠三角的一些小城鎮。而在我國大部分地區，城鎮與鄉村的發展差距仍然比較明顯，鄉村相對比較貧困。本文討論的城鄉關系與小城鎮總體規劃主要是針對我國大量存在的城鄉二元化比較明顯的地區而言的，小城鎮總體規劃包括鎮區規劃和鎮域規劃兩部分，鎮區規劃區為建制鎮轄區，鎮域規劃區為建制鎮行政區域。

2、傳統規劃思路

2.1規劃特征

目前，我國小城鎮總體規劃主要以鎮區規劃為重點。在規劃內容上，總體規劃側重于鎮區性質與規模的確定、用地功能的組織、總體結構的布局、道路交通的組織及市政公共設施的安排等方面，涉及面比較廣。鎮域規劃的內容主要包括村鎮體系的等級、職能和規模及相應的市政公共設施規劃，而對鎮區與周邊農村地域聯系的分析和研究則深度不足。就成果而言，無論是規劃說明書還是規劃圖件，鎮區規劃都要比鎮域規劃詳盡得多。規劃審批與實施也主要圍繞鎮區規劃展開，鎮政府的資金也基本投向鎮區建設，鎮域規劃形同虛設，只是被作為總體規劃中的一個組成部分而被完成，鎮域規劃藍圖成為鎮區規劃的“附屬品”。鎮域規劃不被重視，使得總體規劃對整個鎮域空間資源沒有起到合理配置的調控作用。

總的來說，現狀小城鎮總體規劃具有幾個特點：突出鎮區規劃，弱化鎮域規劃;與廣大農村腹地結合不緊密;忽視城鎮與農村的相互聯系和融合。

2.2規劃動因

2.2.1理論意識

結合一些學者的研究，筆者認為，現狀小城鎮總體規劃的思路主要建立在城市化與增長極理論關于空間集聚的內核基礎上。

(1)城市化集聚觀。對于城市化的概念，由于人們認識角度不同而各有不同的理解。人口學家Christopher Wilson在其主編的《人口學辭典》中對城市化所作的解釋為“居住在城市地區的人口比重上升的現象”。經濟學家認為，城市化是各種非農產業發展的經濟要素向城市集聚的過程。地理學家則認為，城市化是居民聚落和經濟布局的空間區位再分布，并呈現出日益集中化的過程。社會學家則把城市化看成是人們的行為方式和生產方式由農村社區轉向城市社區，并由此引起各種社會關系變化的過程。城市化指標的測度主要有三種方法：一是城鎮非農業人口占總人口的比重，二是城鎮人口占總人口的比重，三是城市用地比重指標等。無論是從概念上還是從測度指標上都可以看出，城市化普遍被理解為要素在城鎮空間的集聚，且城鎮規模越大，相應的城市化水平越高。

(2)增長極理論。1957年，法國地理學家J.Boudeville和其他許多學者一起將經濟學家提出的“產業極”概念引入地理空間，他把增長極與極化空間、城鎮聯系起來，認為增長極是指在城鎮區配置不斷擴大的工業綜合體，并將原來為某種推動型工業的“極”與地理空間上產生集聚的城鎮這個“增長中心”相結合，提出投資應集中于增長中心，進而通過這個中心向周圍地區輻射，達到區域協調發展的目的的理論。

集聚理論具有其合理的一面，然而，空間集聚理論尚有一定的局限性，不同區域推行增長極戰略的效果存在差異。城鄉二元化地區由于產業之間缺乏關聯效應，小城鎮推進型產業與當地產業無緊密聯系，基礎結構落后，無適宜的外部環境。因此，增長極戰略不完全適合貧困的鄉村地區，如要在這些地區培育小城鎮增長極，就必須同時重視區域內的經濟聯系與空間聯系，否則容易造成增長極“飛地”經濟的現象。

2.2.2政績驅使

依照我國《城市規劃法》，小城鎮總體規劃由鎮政府負責組織編制。由于受政績的利益驅動，一些基層官員不顧發展規律，片面強調做大鎮區規模，重“外延”，求“大”求“高”，不切實際盲目攀比，搞形象工程。

2.3后果與弊端

由于空間所“關心”的主體為鎮區，這就導致出現了小城鎮的規模過度擴張，而外圍農村地區則相對不景氣，城鎮經濟發展以犧牲農村經濟增長為代價等不合理和不協調的現象。很多地方出現了“盲目”的造城運動，鎮區脫離實際，規模過大，發展速度過快，出現了大量占地較多的公用設施、超規模的基礎設施(如寬馬路、大廣場)及大型工業園區，進而導致了土地、資金等資源的浪費和閑置，農村生態環境遭受嚴重破壞。城鄉二元化仍然突出，小城鎮并沒有起到規劃預期中的對周邊農村地域的擴散帶動作用，這與總體規劃的預期目標相違背。

3、規劃新思路

3.1城鄉統籌發展觀

2003年10月14日，黨的十六屆三中全會審議通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》明確了“五個統籌”的重要思想。作為促進社會主義市場經濟發展的新理念之一，統籌城鄉發展是“五個統籌”中的關鍵。統籌城鄉發展，是從全局出發看“三農”，逐步改變城鄉二元經濟社會結構，其實質是把城鎮和農村的經濟、社會發展作為整體統一規劃，通盤考慮;把城鎮和農村存在的問題及二者的相互關系綜合起來研究，統籌解決。

(1)城市化新理念。以城鄉統籌發展觀為指導來確定城市化發展理念，城市化不只是一個人口轉化、經濟結構和地域景觀空間變化的過程，而應是一個對人類社會進行整合的過程;不僅是一個空間集聚的過程，而且還是一個空間關聯的過程。按照科學發展觀思想，城市化側重于改善城鄉地域系統的有機構成，不斷優化城鄉關聯結構和構造一個有序的空間組織，使城鄉發展的綜合效益最大化，并為不同規模層次的城鎮居民和不同聚落類型的城鄉居民提供優越的生活環境，保障他們擁有良好的生活質量。城市化并非要將所有的鄉村都變為城鎮，不贊成為刻意追求城市化指標而忽視農村發展，而是提倡通過理性選擇，促使城鄉公平發展，保持城鄉社會穩定，這也與可持續發展和“以人為本”的新發展哲學觀一致—改變傳統城市化中只追求集聚經濟效益的線性產業布局。

(2)城鄉網絡化。城鄉統籌發展觀，在承認非均衡發展規律的同時謀求城鄉協調發展，力圖使區域城鄉互補性和協同性發展中的整體效應最大化，改善城鄉發展中的空間結構關系，使人們增強城鄉網絡化發展意識，重視調控城鄉發展的協同關系，提高城鄉空間的組織化程度。其實施途徑應該是城市之間、城鄉之間均由不同容量、便捷的現代化交通、通信設施和適合可持續發展的生態基礎設施連接在一起，形成和諧的網絡型城鄉復合系統，使城鄉居民在具備現代化和網絡型基礎設施的前提下共享現代文明。這就是曾菊新所倡導的現代城鄉網絡化發展模式(2001)。其中心含義旨在使一定地域內的城鄉之間的網絡設施完備、產業內在聯系緊密、要素流轉通暢、組織功能完善，城、鎮、鄉網絡系統共生共長，并最終實現城鄉一體化。

（責任編輯：中大編輯）

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