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 行政訴訟參加

行政訴訟原告較為復雜，但行政訴訟被告就更為復雜。因為，行政機關是一個龐大、復雜的組織系統，內部組成機構各式各樣，行政活動的實施也是千變萬化，在不同的情況下，針對不同的行為起訴，被告人有所不同。在民事訴訟中，主要是運用法人理論來解決原告的確定問題，因為民事活動是由獨立的個體從事的。但在行政訴訟中，以法人理論來確定被告，極為不妥。因為行政機關是一個龐大、復雜的組織結構，用一個法人人格來解釋這一龐大、復雜的組織系統，很難在訴訟中找出明確的被告。如果說國家是一個法人，那么這個法人可分為很多不同的國家機關；中央人民政府和地方各級人民政府，我們是否都可以稱其為法人？

但中央人民政府又包含有各部委、直屬機構、國家局，地方人民政府根據職能劃分，設立若干工作部門，我們無法用法人人格來解釋這一龐大、復雜的組織系統。所以在行政訴訟中，必須用主體理論來解決被告的確定。這是行政訴訟與民事訴訟在被告的確定方面的重大區別。行政訴訟的被告雖然復雜，但我們可以從以下3個層次比較完整、準確地把握。被告是指原告起訴其實施的具體行政行為侵犯自己的合法權益，并經由人民法院通知應訴的行政機關或法律法規規章授權的組織。關于行政訴訟的被告，實際上涉及到三種可能：公務員、行政機關和國家。究竟誰為被告，要根據三者之間的關系來確定。行政機關工作人員與行政機關之間的關系是一種職務委托關系，工作人員執行職務所實施的行為應視為是其所在行政機關的行為，而不是個人行為，因此，行政訴訟的被告應是行政機關或法律、法規授權的組織，而不是工作人員；而行政機關與國家之間是一種具體與抽象的關系，國家作為抽象的政治實體，通過設立的行政機關、立法機關、司法機關等具體表現出來，因此，國家與其所設立的行政機關之間是抽象與具體的關系。這種關系決定了在行政訴訟中應當以具體實施行政行為的行政機關或法律、法規授權的組織為被告，而不是以國家為被告。明確了行政機關應當作為行政訴訟的被告，但行政機關是一個龐大、復雜的組織系統，內部組成機關各式各樣，行政活動實施的狀況也千變萬化，在不同的情況下，被告的確認有所不同：

（一）經批準具體行政行為的被告確定實踐中有時下級行政機關或者法律、法規授權的組織作出一具體行政行為之前需要經過上級行政機關的批準，這就產生了如果有人起訴經批準的具體行政行為，由誰作被告的問題。就具體制度而言，經上級機關批準的行為有兩種不同的情況：一種是上級機關的批準只具有程序的意義，即告知上級機關，讓其了解，下級機關具有決定權；另一種是上級具有實質決定權，下級機關只不過作一些材料收集、提出初步意見的工作。對此，司法解釋采取了一種簡便的方法：當事人不服經上級機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。也就是說誰在對外發生法律效力的文書上署名，經批準的具體行政行為就視為是誰的行為，誰就是被告。因為誰有決定權，誰就署名，而誰署名，該行為也就可以視為是誰的行為。可以簡單地概括為“誰署名，誰被告”。這種形式化的標準既方便起訴人確定適合的被告，也可以使行政機關加強責任行政意識。

（二）行政復議機關不作為情形下的被告確定行政復議機關在受理了行政復議申請以后，必須在60日（或法律規定的更短的時間）的法定期內審查被申請具體行政行為的合法性和適當性，作出復議決定。如果行政復議機關在法定期間不作復議決定，就存在著當事人以誰為被告起訴的問題。以誰為被告應該首先取決于當事人：如果對原具體行政行為不服的，作出具體行政行為的行政機關是被告；如果對行政復議機關法定期間內不作為行為不服的，行政復議機關是被告。

（三）行政機關新組建機構的被告確定在市場經濟發展過程中，許多地方政府為適應行政管理的需要，組建了諸如跨部門聯合管理機構等新的行政機構并賦予其相應的行政權力，這就產生了如果公民、法人或其他組織不服這些機構的具體行政行為，誰有資格作被告的問題。依據“誰主體，誰被告”的規則，如果這些組建的機構具有行政主體資格，就應以該新組建的機構作被告；如果沒有，則被告是組建該機構的行政機關。

（四）內設機構和派出機構的被告確定內設機構和派出機構均屬行政機構，它們是否能作被告，主要看其是否具有行政主體資格。如果具備行政主體資格，則可以作被告；如果沒有，被告則是內設機構或者派出機構所屬的行政機關。通常情況下，內設機構與派出機構不具有行政主體資格，其所為行為應由內設機構所屬的機關或設立派出機構的機關為被告。但如果法律、法規或規章對內設機構或派出機構有授權，則該機構作被告。

（五）行政機關與非行政機關共同署名的情形下的被告確定實踐中，常有行政機關與非行政機關共同署名作出具體行政行為的情形。一般而言，如果非行政機關不具備行政主體資格，那么被告只能是行政機關；如果非行政機關也具有行政主體資格，那么行政機關和非行政機關可以作共同被告。

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（責任編輯：xy）

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