第三章 報(bào)關(guān)與對(duì)外貿(mào)易管制

為了維護(hù)對(duì)外貿(mào)易秩序，促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和科技文化交往，保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，我國頒布了一系列對(duì)外貿(mào)易管制的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，確立了對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營者登記管理、出入境檢驗(yàn)檢疫、外匯管理等制度，制定了有關(guān)進(jìn)出口禁止、限制、自動(dòng)許可、反傾銷、反補(bǔ)貼、進(jìn)出口收付匯核銷等措施。對(duì)外貿(mào)易管制是政府的一種強(qiáng)制性行政管理行為。它所涉及的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，是強(qiáng)制性的法律文件，不得隨意改變。因此，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營者或其代理人在報(bào)關(guān)活動(dòng)中必須嚴(yán)格遵守這些法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，并按照相應(yīng)的管理要求辦理進(jìn)出口手續(xù)，以維護(hù)國家利益不受侵害。

第一節(jié) 對(duì)外貿(mào)易管制概述

對(duì)外貿(mào)易管制是指一國政府為了國家的宏觀經(jīng)濟(jì)利益、國內(nèi)外政策需要以及履行所締結(jié)或加入國際條約的義務(wù)，確立實(shí)行各種管制制度、設(shè)立相應(yīng)管制機(jī)構(gòu)和規(guī)范對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)的總稱。一個(gè)國家對(duì)外貿(mào)易管制制度涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、軍事、技術(shù)、衛(wèi)生、環(huán)保、稅務(wù)、資源保護(hù)、質(zhì)量監(jiān)督、外匯管理以及金融、保險(xiǎn)、信息服務(wù)等諸多領(lǐng)域。

目前國際上對(duì)對(duì)外貿(mào)易管制通常有兩種分類形式：一種是按照管理目的分為進(jìn)口貿(mào)易管制和出口貿(mào)易管制；另一種則是按其管制手段分為關(guān)稅措施和非關(guān)稅措施。我國對(duì)外貿(mào)易管制則是按管制對(duì)象分為貨物進(jìn)出口貿(mào)易管制、技術(shù)進(jìn)出口貿(mào)易管制和國際服務(wù)貿(mào)易管制。本章重點(diǎn)介紹我國對(duì)外貿(mào)易管制中有關(guān)貨物和技術(shù)的管制制度、措施以及在執(zhí)行這些貿(mào)易管制措施過程中所涉及報(bào)關(guān)規(guī)范的相關(guān)內(nèi)容。

一、對(duì)外貿(mào)易管制的目的及特點(diǎn)對(duì)外貿(mào)易管制是各國政府為保護(hù)和促進(jìn)國內(nèi)生產(chǎn)、增加出口、限制進(jìn)口而采取的鼓勵(lì)或限制措施，或?yàn)檎文康膶?duì)進(jìn)出口采取禁止或限制的措施。對(duì)外貿(mào)易管制已成為各國不可或缺的一項(xiàng)重要政府職能，也是一個(gè)國家對(duì)外經(jīng)濟(jì)和外交政策的具體體現(xiàn)。盡管各國所實(shí)行的對(duì)外貿(mào)易管制措施在形式和內(nèi)容上有許多差異，但其實(shí)對(duì)久貿(mào)易管制的目的往往是相同的，主要表現(xiàn)為：

（一）保護(hù)本國經(jīng)濟(jì)利益，發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國家實(shí)行對(duì)外貿(mào)易管制主要是為了保護(hù)本國的民族工業(yè)，建立與鞏固本國的經(jīng)濟(jì)體系，通過對(duì)外貿(mào)易管制的各項(xiàng)措施，防止外國產(chǎn)品沖擊本國市場而影響本國獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的建立，同時(shí)，也是為了維護(hù)本國的國際收支平衡，使有限的外匯能有效地發(fā)揮最大的作用；發(fā)達(dá)國家實(shí)行對(duì)外貿(mào)易管制主要是為了確保本國在世界經(jīng)濟(jì)中的優(yōu)勢地位，避免國際貿(mào)易活動(dòng)對(duì)本國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響，特別是要保持本國某些產(chǎn)品或技術(shù)的國際壟斷地位，保證本國各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，各國的對(duì)外貿(mào)易管制措施都是與其經(jīng)濟(jì)利益相聯(lián)系的。各國的貿(mào)易管制措施是各國經(jīng)濟(jì)政策的重要體現(xiàn)。

（二）推行本國的外交政策不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，往往出于政治或軍事上的考慮，甚至不惜犧牲本國經(jīng)濟(jì)利益，在不同時(shí)期，對(duì)不同國家或不同商品實(shí)行不同的對(duì)外貿(mào)易管制措施，以達(dá)到其政治上的目的或軍事上的目標(biāo)。因此，貿(mào)易管制往往成為一國推行其外交政策的有效手段。

（三）行使國家職能作為主權(quán)國家，對(duì)其自然資源和經(jīng)濟(jì)行為享有排他的永久主權(quán)，國家對(duì)外貿(mào)易管制制度和措施的強(qiáng)制性是國家為保護(hù)本國環(huán)境和自然資源、保障國民人身安全、調(diào)控本國經(jīng)濟(jì)而行使國家管理職能的一個(gè)重要保證。從對(duì)貿(mào)易管制的目的看，貿(mào)易管制政策是一國對(duì)外政策的體現(xiàn)，這是貿(mào)易管制的一個(gè)顯著特點(diǎn)。正是為了實(shí)現(xiàn)上述目的，各國都要根據(jù)其不同時(shí)期的不同經(jīng)濟(jì)利益或軍事和政治形勢需要，隨時(shí)調(diào)整對(duì)外貿(mào)易管制政策。因此，不同國家或同一國家的不同時(shí)期的貿(mào)易管制政策是各不相同的。貿(mào)易管制還會(huì)因時(shí)間形勢的變化而變化，這是貿(mào)易管制的又一大特點(diǎn)。各國對(duì)外貿(mào)易管制的另一特點(diǎn)是以對(duì)外進(jìn)口的管制為重點(diǎn)。雖然貿(mào)易管制有效地保護(hù)了本國國內(nèi)市場和本國的經(jīng)濟(jì)利益，但在一定程度上也阻礙了世界經(jīng)濟(jì)交流，抑制了國際貿(mào)易的發(fā)展。因此，如何充分發(fā)揮貿(mào)易管制的有利因素，盡量減少其帶來的不利因素，變被動(dòng)保護(hù)為主動(dòng)、積極的保護(hù)，是衡量一個(gè)國家管理對(duì)外貿(mào)易水平的標(biāo)志。[Page]

二、對(duì)外貿(mào)易管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對(duì)外貿(mào)易管制是對(duì)外貿(mào)易的國家管制，任何從事對(duì)外貿(mào)易的活動(dòng)者都必須無條件地予以遵守。國家對(duì)外貿(mào)易管制的目標(biāo)是以對(duì)外貿(mào)易管制法律、法規(guī)為保障，依靠有效的政府行政管理手段來最終實(shí)現(xiàn)的。

（一）海關(guān)監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易管制的重要手段海關(guān)執(zhí)行國家貿(mào)易管制政策是通過對(duì)進(jìn)出口貨物的監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)的。我國《對(duì)外貿(mào)易法》將對(duì)外貿(mào)易劃分為貨物進(jìn)出口、技術(shù)進(jìn)出口和國際服務(wù)貿(mào)易，而這些貿(mào)易，尤其是貨物進(jìn)出口貿(mào)易以及以貨物為 表現(xiàn)形式的技術(shù)進(jìn)出口貿(mào)易，都是最終要通過進(jìn)出境行為來實(shí)現(xiàn)的。作為我國進(jìn)出關(guān)境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的海關(guān)，依據(jù)《海關(guān)法》所賦予的權(quán)力，代表國家在口岸行使進(jìn)出境監(jiān)督管理職能，這種特殊的管理職能決定了海關(guān)監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易管制目標(biāo)的有效行政管理手段。對(duì)外貿(mào)易的國家管制作為一項(xiàng)綜合制度，是需要建立在國家各行政管理部門之間合理分工的基礎(chǔ)上的，通過各盡其責(zé)的能力合作來實(shí)現(xiàn)的。我國《海關(guān)法》規(guī)定，“中華人民共和國海關(guān)是國家的進(jìn)出關(guān)境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。海關(guān)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、監(jiān)管進(jìn)出境的運(yùn)輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品，征收關(guān)稅和其他稅、費(fèi)、查緝走私，并編制海關(guān)統(tǒng)計(jì)和辦理其他海關(guān)業(yè)務(wù)。”

國家貿(mào)易管制是通過國家對(duì)外貿(mào)易主管部門及其他行業(yè)主管部門依據(jù)國家貿(mào)易管制政策發(fā)放各類許可證件，最終由海關(guān)依據(jù)許可證件對(duì)實(shí)際進(jìn)出口貨物合法性的監(jiān)督管理來實(shí)現(xiàn)的。缺少海關(guān)監(jiān)管這一環(huán)節(jié)，任何對(duì)外貿(mào)易管制政策都不可能充分發(fā)揮其效力。《海關(guān)法》第四十條規(guī)定：“國家對(duì)進(jìn)出境貨物、物品有禁止性或限制性規(guī)定的，海關(guān)依據(jù)法律、行政法規(guī)、國務(wù)院的規(guī)定或者國務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)法律、行政法規(guī)授權(quán)作出的規(guī)定實(shí)施監(jiān)管。”該條款不僅賦予了海關(guān)對(duì)進(jìn)出口貨物依法實(shí)施監(jiān)督管理的權(quán)力，還明確了國家對(duì)外貿(mào)易管制政策所涉及的法律法規(guī)，是海關(guān)對(duì)進(jìn)出口貨物監(jiān)管工作的法律依據(jù)。根據(jù)我國行政管理職責(zé)的分工，與對(duì)外貿(mào)易管制相關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章分別由全國人、國務(wù)院及其所屬各部、委（局）負(fù)責(zé)制定、頒發(fā)，海關(guān)則是貿(mào)易管制政策在貨物進(jìn)出口環(huán)節(jié)的個(gè)體執(zhí)行機(jī)關(guān)。

因此，海關(guān)對(duì)進(jìn)出口貨物實(shí)施監(jiān)管或制定有關(guān)監(jiān)管程序時(shí)，必須以國家貿(mào)易管制政策所涉及的法律、法規(guī)為依據(jù)，充分重視這些法律、法規(guī)與海關(guān)實(shí)際工作之間的必然聯(lián)系，以準(zhǔn)確貫徹和執(zhí)行政策作為海關(guān)開展各項(xiàng)管理工作的前提和原則，制定合法、高效的海關(guān)監(jiān)督管理程序，充分利用《海關(guān)法》賦予的權(quán)力，確保國家各項(xiàng)貿(mào)易管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于國家進(jìn)出口貿(mào)易管制政策是通過國家對(duì)外貿(mào)易主管部門及其他行業(yè)主管部門依據(jù)國家貿(mào)易管制政策發(fā)放各類許可證件，最終由海關(guān)依據(jù)許可證件及其他單證（提單、發(fā)票、合同等）對(duì)實(shí)際進(jìn)出口貨物合法性的監(jiān)督管理來實(shí)現(xiàn)的，因此，執(zhí)行貿(mào)易管制的海關(guān)管理活動(dòng)也就離不開“單”（即包括報(bào)關(guān)單在內(nèi)各類報(bào)關(guān)單據(jù)及其電子數(shù)據(jù)）、“證”（即各類許可證件及其電子數(shù)據(jù)）、“貨”（即實(shí)際進(jìn)出口貨物）這三大要素。“單”、“證”、“貨”互為相符，是海關(guān)確認(rèn)貨物合法進(jìn)出口的必要條件，也就是說對(duì)進(jìn)出口受國家貿(mào)易管制的貨物，只有在確認(rèn)達(dá)到“單單相符”、“單貨相符”、“單證相符”、“證貨相符”的情況下，海關(guān)才可放行。

（二）報(bào)關(guān)是海關(guān)確認(rèn)進(jìn)出口貨物合法性的先決條件通過對(duì)前文的介紹我們了解到執(zhí)行貿(mào)易管制政策的海關(guān)監(jiān)管是通過對(duì)“單”、“證”、“貨”這三要素來確認(rèn)貨物進(jìn)出口的合法性的，而這三要素中的“單”和“證”正是通過報(bào)關(guān)環(huán)節(jié)中的申報(bào)手續(xù)向海關(guān)遞交的。從法律意義上來說，申報(bào)意味著向海關(guān)報(bào)告進(jìn)出口貨物的情況，申請(qǐng)按申報(bào)的內(nèi)容放行進(jìn)出口貨物。《海關(guān)法》第二十四條規(guī)定：“進(jìn)出口貨物的收貨人應(yīng)當(dāng)向海關(guān)如實(shí)申報(bào)，交驗(yàn)進(jìn)出口許可證件和有關(guān)單證。國家限制進(jìn)出口的貨物，沒有進(jìn)出口許可證件的，不予放行。”該條款是關(guān)于收發(fā)貨人在辦理進(jìn)出口貨物海關(guān)手續(xù)時(shí)關(guān)于申報(bào)環(huán)節(jié)法律義務(wù)的規(guī)定，也是我們前文所闡述的有關(guān)"’單’、’證’、’貨’互為相符是海關(guān)確認(rèn)合法進(jìn)出口的必要條件”之法律依據(jù)。因此，報(bào)關(guān)不僅是進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人其代理人必須履行的手續(xù)，也是海關(guān)確認(rèn)進(jìn)出口貨物合法性的先決條件。

三、我國對(duì)外貿(mào)易管制的基本框架與法律體系我國對(duì)外貿(mào)易管制制度是一種綜合管理制度，主要由海關(guān)監(jiān)管制度、關(guān)稅制度、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營者的資格管理制度、進(jìn)出口許可制度、出入境檢驗(yàn)檢疫制度、進(jìn)出口貨物收付匯管理制度以及貿(mào)易救濟(jì)制度等構(gòu)成。為保障貿(mào)易管制各項(xiàng)制度的實(shí)施，我國已基本建立并逐步健全了以《對(duì)外貿(mào)易法》為核心的對(duì)外貿(mào)易管理與法律管制的法律體系，并依據(jù)這些法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和我國履行國際公約的有關(guān)規(guī)定，自主實(shí)行對(duì)外貿(mào)易管制。由于貿(mào)易管制是一種國家管制，其法律淵源不包括地方性法規(guī)、規(guī)章及各民族自治區(qū)政府的地方條例和單行條例，貿(mào)易管制所涉及的法律淵源只限于憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及相關(guān)的國際條約。

（一）法律法律是指由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國人民代表大會(huì)或它的常務(wù)委員會(huì)制定，由國家主席頒布的規(guī)范性文件的總稱。我國現(xiàn)行的與貿(mào)易管理有關(guān)的法律主要有： 1、《中華人民共和國對(duì)外貿(mào)易法》； 2、《中華人民共和國海關(guān)法》； 3、《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》； 4、《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》； 5、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》； 6、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》； 7、《中華人民共和國野生動(dòng)植物保護(hù)法》； 8、《中華人民共和國藥品管理法》； 9、《中華人民共和國文物保護(hù)法》： 10、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》。[Page]

（二）行政法規(guī)行政法規(guī)是指國務(wù)院為了實(shí)施憲法和其他相關(guān)法律，在自己職權(quán)范圍內(nèi)，制定的基本行政管理規(guī)范性文件的總和。我國現(xiàn)行的與貿(mào)易管制有關(guān)的行政法規(guī)主要有： 1、《中華人民共和

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