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第二節工程建設程序及建設工程監理相關制度

知識點一、工程建設程序

每一項建設工程都要經過策劃決策和建設實施兩個發展時期。這兩個發展時期又可分為若干階段，各階段之間存在著嚴格的先后次序，可以進行合理交叉，但不能任意顛倒次序。

（一）策劃決策階段的工作內容

策劃決策階段的主要包括項目建議書和可行性研究報告的編報和審批。

1．編報項目建議書

項目建議書是擬建項目單位向政府投資主管部門提出的要求建設某一工程項目的建議文件，是對工程項目建設的輪廓設想。

項目建議書的內容一般包括以下幾方面內容：

（1）項目提出的必要性和依據；

（2）產品方案、擬建規模和建設地點的初步設想；

（3）資源情況、建設條件、協作關系和設備技術引進國別、廠商的初步分析；

（4）投資估算、資金籌措及還貸方案設想；

（5）項目進度安排；

（6）經濟效益和社會效益的初步估計；

（7）環境影響的初步評價。

項目建議書經批準后，可進行可行性研究工作，但并不表明項目非上不可，批準的項目建議書不是工程項目的最終決策。

2．編報可行性研究報告

可行性研究是指在工程項目決策之前，通過調查、研究、分析建設工程在技術、經濟等方面的條件和情況，對可能的多種方案進行比較論證，同時對工程項目建成后的綜合效益進行預測和評價的一種投資決策分析活動。

可行性研究應完成以下工作內容：

1）進行市場研究，以解決工程項目建設的必要性問題；

2）進行工藝技術方案研究，以解決工程項目建設的技術可行性問題；

3）進行財務和經濟分析，以解決工程項目建設的經濟合理性問題。

可行性研究工作完成后，需要編寫出反映其全部工作成果的”可行性研究報告”。凡可行性研究未通過的項目，不得進行下一步工作。

3．投資項目決策管理制度

政府投資工程實行審批制；非政府投資工程實行核準制或登記備案制。

（1）政府投資工程。對于采用直接投資和資本金注入方式的政府投資工程，政府需要從投資決策的角度審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外，不再審批開工報告，同時還要嚴格審批其初步設計和概算；

對于采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的政府投資工程，則只審批資金申請報告。

政府投資工程一般都要經過符合資質要求的咨詢中介機構的評估論證，特別重大的工程還應實行專家評議制度。國家將逐步實行政府投資工程公示制度，以廣泛聽取各方面的意見和建議。

【例】依據《國務院關于投資體制改革的決定》，對于采用直接投資和資本金注入方式的政府投資項目，政府需要從投資決策的角度審批（）。

a．項目建議書 b．可行性研究報告

c．開工報告 d．初步設計

e．資金申請報告

【參考答案】：abd

【例】根據《國務院關于投資體制改革的決定》，對于采用資本金注入方式的政府投資工程，政府需要審批（）。

a.資金申請報告和概算

b.開工報告和施工圖預算

c.初步設計和概算

d.項目建議書和開工報告

【參考答案】c

（2）非政府投資工程。對于企業不使用政府資金投資建設的工程，政府不再進行投資決策性質的審批，區別不同情況實行核準制或登記備案制。

1）核準制。企業投資建設《政府核準的投資項目目錄》中的項目時，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。

2）備案制。對于《政府核準的投資項目目錄》以外的企業投資項目，實行備案制。除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。

（二）建設實施階段的工作內容

建設工程實施階段的工作內容主要包括勘察設計、建設準備、施工安裝及竣工驗收。對于生產性工程項目，在施工安裝后期，還需要進行生產準備工作。

1．勘察設計

（1）工程勘察

工程勘察通過對地形、地質及水文等要素的測繪、勘探、測試及綜合評定，提供工程建設所需的基礎資料。

（2）工程設計

工程設計工作一般劃分為兩個階段，即初步設計和施工圖設計。重大工程和技術復雜工程，可根據需要增加技術設計階段。

1）初步設計。初步設計是根據可行性研究報告的要求進行具體實施方案設計，目的是為了闡明在指定的地點、時間和投資控制數額內，擬建項目在技術上的可行性和經濟上的合理性，并通過對建設工程所作出的基本技術經濟規定，編制工程總概算。

初步設計不得隨意改變被批準的可行性研究報告所確定的建設規模、產品方案、工程標準、建設地址和總投資等控制目標。

如果初步設計提出的總概算超過可行性研究報告總投資的10%以上或其他主要指標需要變更時，應說明原因和計算依據，并重新向原審批單位報批可行性研究報告。

2）技術設計。技術設計應根據初步設計和更詳細的調查研究資料編制，以進一步解決初步設計中的重大技術問題，如：工藝流程、建筑結構、設備選型及數量確定等，使工程設計更具體、更完善，技術指標更好。

3）施工圖設計。根據初步設計或技術設計的要求，結合工程現場實際情況，完整地表現建筑物外形、內部空間分割、結構體系、構造狀況以及建筑群的組成和周圍環境的配合。施工圖設計還包括各種運輸、通信、管道系統、建筑設備的設計。在工藝方面，應具體確定各種設備的型號、規格及各種非標準設備的制造加工圖。

（3）施工圖設計文件的審查

根據《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》（建設部令第134號），建設單位應當將施工圖送施工圖審查機構審查。施工圖審查機構按照有關法律、法規，對施工圖涉及公共利益、公眾安全和工程建設強制性標準的內容進行審查。審查的主要內容包括：

1）是否符合工程建設強制性標準；

2）地基基礎和主體結構的安全性；

3）勘察設計企業和注冊執業人員以及相關人員是否按規定在施工圖上加蓋相應的圖章和簽字；

4）其他法律、法規、規章規定必須審查的內容。

任何單位或者個人不得擅自修改審查合格的施工圖。確需修改的，凡涉及上述審查內容的，建設單位應當將修改后的施工圖送原審查機構審查。

2．建設準備

（1）建設準備工作內容。工程項目在開工建設之前要切實做好各項準備工作，其主要內容包括：

1）征地、拆遷和場地平整；

2）完成施工用水、電、通信、道路等接通工作；

3）組織招標選擇工程監理單位、施工單位及設備、材料供應商；

4）準備必要的施工圖紙；

5）辦理工程質量監督和施工許可手續。

（2）工程質量監督手續的辦理。建設單位在領取施工許可證或者開工報告前，應當到規定的工程質量監督機構辦理工程質量監督注冊手續。辦理質量監督注冊手續時需提供下列資料：

1）施工圖設計文件審查報告和批準書；

2）中標通知書和施工、監理合同；

3）建設單位、施工單位和監理單位工程項目的負責人和機構組成；

4）施工組織設計和監理規劃（監理實施細則）；

5）其他需要的文件資料。

（3）施工許可證的辦理。從事各類房屋建筑及其附屬設施的建造、裝修裝飾和與其配套的線路、管道、設備的安裝，以及城鎮市政基礎設施工程的施工，建設單位在開工前應當向工程所在地縣級以上人民政府建設主管部門申請領取施工許可證。必須申請領取施工許可證的建筑工程未取得施工許可證的，一律不得開工。

工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300m²以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證。

（2014真題）實施監理的工程，辦理工程質量監督注冊手續需提供的資料有（）。

a.必要的施工圖紙

b.施工圖設計文件審查報告和批準書

c.中標通知書和施工、監理合同

d.建設單位、施工單位和監理單位工程項目負責人和機構組成

e.施工組織設計和監理規劃（監理實施細則）

【答案】bcde

3．施工安裝

建設工程具備開工條件并取得施工許可后才能開始土建工程施工和機電設備安裝。

按照規定，建設工程新開工時間是指工程設計文件中規定的任何一項永久性工程第一次正式破十開槽的開始日期。不需要開槽的工程，以正式開始打樁的日期作為開工日期。鐵路、公路、水庫等需要進行大量土石方工程的，以開始進行土石方工程施工的日期作為正式開工日期。工程地質勘察、平整場地、舊建筑物拆除、臨時建筑、施工用臨時道路和水、電等工程開始施工的日期不能算作正式開工日期。分期建設的工程分別按各期工程開工的日期計算，如二期工程應根據工程設計文件規定的永久性工程開工的日期計算。

施工安裝活動應按照工程設計要求、施工合同及施工組織設計，在保證工程質量、工期、成本及安全、環保等目標的前提下進行。

4．生產準備

對于生產性工程項目而言，生產準備是工程項目投產前由建設單位進行的一項重要工作。生產準備是銜接建設和生產的橋梁，是工程項目建設轉入生產經營的必要條件。建設單位應適時組成專門機構做好生產準備工作，確保工程項目建成后能及時投產。

生產準備的主要工作內容包括：組建生產管理機構，制定管理有關制度和規定；招聘和培訓生產人員，組織生產人員參加設備的安裝、調試和工程驗收工作；落實原材料、協作產品、燃料、水、電、氣等的來源和其他需協作配合的條件，并組織工裝、器具、備品、備件等的制造或訂貨等。

5．竣工驗收

建設工程按設計文件的規定內容和標準全部完成，并按規定將施工現場清理完畢后，達到竣工驗收條件時，建設單位即可組織工程竣工驗收。工程勘察、設計、施工、監理等單位應參加工程竣工驗收。

工程竣工驗收要審查工程建設的各個環節，審閱工程檔案、實地查驗建筑安裝工程實體，對工程設計、施工和設備質量等進行全面評價。不合格的工程不予驗收。對遺留問題要提出具體解決意見，限期落實完成。

工程竣工驗收是投資成果轉入生產或使用的標志，也是全面考核工程建設成果、檢驗設計和施工質量的關鍵步驟。工程竣工驗收合格后，建設工程方可投入使用。

建設工程自竣工驗收合格之日起即進人工程質量保修期。建設工程自辦理竣工驗收手續后，發現存在工程質量缺陷的，應及時修復，費用由責任方承擔。

知識點二、建設工程監理相關制度

接照有關規定，我國工程建設應實行項目法人責任制、工程監理制、工程招標投標制和合同管理制，這些制度相互關聯、相互支持，共同構成了我國工程建設管理的基本制度。

（一）項目法人責任制

為了建立投資約束機制，規范建設單位行為，原國家計委于1996年3月發布了《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》（計建設[1996]673號），要求”國有單位經營性基本建設大中型項目在建設階段必須組建項目法人”，”由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值，實行全過程負責”。

項目法人責任制的核心內容是明確由項目法人承擔投資風險，項目法人要對工程項目的建設及建成后的生產經營實行一條龍管理和全面負責。

1．項目法人的設立

新上項目在項目建議書被批準后，應由項目的投資方派代表組成項目法人籌備組，具體負責項目法人的籌建工作。

有關單位在申報項目可行性研究報告時，須同時提出項目法人的組建方案，否則，其可行性研究報告將不予審批。在項目可行性研究報告被批準后，應正式成立項目法人。

由原有企業負責建設的大中型基建項目，需新設立子公司的，要重新設立項目法人；只設分公司或分廠的，原企業法人即是項目法人。

2．項目法人的職權

（1）項目董事會的職權

建設項目董事會的職權有：負責籌措建設資金；審核、上報項目初步設計和概算文件；審核、上報年度投資計劃并落實年度資金；提出項目開工報告；研究解決建設過程中出現的重大問題；負責提出項目竣工驗收申請報告；審定償還債務計劃和生產經營方針，并負責按時償還債務；聘任或解聘項目總經理，并根據總經理的提名，聘任或解聘其他高級管理人員。

【例】實行建設項目法人責任制的工程項目，屬于項目董事會職權的是（）。

a．編制項目財務預算、決算

b．確定中標單位

c．提出項目開工報告

d．組織項目試生產和單項工程預驗收

【參考答案】c

（2）項目總經理的職權

項目總經理的職權有：

組織編制項目初步設計文件，對項目工藝流程、設備選型、建設標準、總圖布置提出意見，提交董事會審查；

組織工程設計、施工監理、施工隊伍和設備材料采購的招標工作，編制和確定招標方案、標底和評標標準．評選和確定投標、中標單位；

編制并組織實施項目年度投資計劃、用款計劃、建設進度計劃；

編制項目財務預算、決算；

編制并組織實施歸還貸款和其他債務計劃；

組織-程建設實施，負責控制工程投資、工期和質量；

在項目建設過程中，在批準的概算范圍內對單項工程的設計進行局部調整（凡引起生產性質、能力、產品品種和標準變化的設計調整以及概算調整，需經董事會決定并報原審批單位批準）；

根據董事會授權處理項目實施中的重大緊急事件，并及時向董事會報告；

負責生產準備工作和培訓有關人員；

負責組織項目試生產和單項工程預驗收；擬訂生產經營計劃、企業內部機構設置、勞動定員定額方案及工資福利方案；

組織項目后評價-提出項目后評價報告：按時向有關部門報送項目建設、生產信息和統計資料；提請董事會聘任或解聘項目高級管理人員。

（2012年真題）53.下列工作職權中，屬于項目法人總經理的職權的有（）。

a.組織項目后評估

b.提出工程開工報告

c.確定工程監理中標單位

d.提出項目施工驗收申請報告

e.組織項目單項工程驗收

答案：ae

根據《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》，項目總經理的職權有（）。（2014真題）

a.負責籌措建設資金

b.組織編制項目初步設計文件

c.組織項目后評價

d.組織項目竣工驗收

e.提出項目開工報告

【答案】bc

3．項目法人責任制與工程監理制的關系

（1）項目法人責任制是實行工程監理制的必要條件。

項目法人責任制的核心是要落實”誰投資、準決策，誰承擔風險”的基本原則。實行項目法人責任制，必然使項目法人面臨一個重要問題：如何做好投資決策和風險承擔工作。項目法人為了切實承擔其職責，必然需要社會化、專業化機構為其提供服務。這種需求為建設工程監理的發展提供了堅實基礎。

（2）工程監理制是實行項目法人責任制的基本保障。

實行工程監理制，項目法人可以依據自身需求和有關規定委托監理，在工程監理單位協助下，進行建設工程質量、造價、進度目標有效控制，從而為在計劃目標內完成工程建設提供了基本保證。

（二）工程招標投標制

為了保護國家利益、社會公共利益，提高經濟效益，保證工程項目質量，自2000年1月1日起開始施行的《招標投標法》（國家主席令第21號）規定，在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：

①大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目；

②全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；

③使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。

1．工程招標的具體范圍和規模標準

2000年5月1日開始施行的《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》（國家發展計劃委員會令第3號）進一步明確了工程招標的范圍和規模標準：

（1）關系社會公共利益、公眾安全的基礎設施項目的范圍包括：

1）煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項目；

2）鐵路、公路、管道、水運、航空以及其他交通運輸業等交通運輸項目；

3）郵政、電信樞紐、通信、信息網絡等郵電通訊項目；

4）防洪、灌溉、排澇、引（供）水、灘涂治理、水土保持、水利樞紐等水利項目；

5）道路、橋梁、地鐵和輕軌交通、污水排放及處理、垃圾處理、地下管道、公共停車場等城市設施項目；

6）生態環境保護項目；

7）其他基礎設施項目。

（2）關系社會公共利益、公眾安全的公用事業項目的范圍包括：

1）供水、供電、供氣、供熱等市政工程項目；

2）科技、教育、文化等項目；

3）體育、旅游等項目；

4）衛生、社會福利等項目；

5）商品住宅，包括經濟適用住房；

6）其他公用事業項目。

（3）使用國有資金投資項目的范圍包括：

1）使用各級財政預算資金的項目；

2）使用納入財政管理的各種政府性專項建設基金的項目；

3）使用國有企業事業單位自有資金，并且國有資產投資者實際擁有控制權的項目。

（4）國家融資項目的范圍包括：

1）使用國家發行債券所籌資金的項目；

2）使用國家對外借款或者擔保所籌資金的項目；

3）使用國家政策性貸款的項目；

4）國家授權投資主體融資的項目；

5）國家特許的融資項目。

（6）上述五類項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，達到下列標準之一的，必須進行招標：

1）施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的；

2）重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的；

3）勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的；

4）單項合同估算價低于前三項規定的標準，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。

依法必須進行招標的項目，全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者主導地位的，應當公開招標。

2．工程招標投標制與工程監理制的關系

（1）工程招標投標制是實行工程監理制的重要保證。

對于法律法規規定必須實施監理招標的工程項目，建設單位需要按規定采用招標方式選擇工程監理單位。通過工程監理招標，有利于建設單位優選高水平工程監理單位，確保建設工程監理效果。

（2）工程監理制是落實工程招標投標制的重要保障。

實行工程監理制，建設單位可以通過委托工程監理單位做好招標工作，更好地優選施工單位和材料設備供應單位。

（三）合同管理制

自1999年10月1日起施行的《合同法》明確了合同的訂立、效力、履行、變更與轉讓、終止、違約責任等有關內容以及包括建設工程合同、委托合同在內的15類合同，為實行合同管理制提供了重要法律依據。

1．工程項目合同體系

在工程項目合同體系中，建設單位和施工單位是兩個最主要的節點。

（1）建設單位的主要合同關系。為實現工程項目總目標，建設單位可通過簽訂合同將工程項目有關活動委托給相應的專業承包單位或專業服務機構，相應的合同有：工程承包（總承包、施工承包）合同、工程勘察合同、工程設計合同、材料設備采購合同、工程咨詢（可行性研究、技術咨詢、造價咨詢）合同、工程監理合同、工程項目管理服務合同、工程保險合同、貸款合同等。

（2）施工單位的主要合同關系。施工單位作為工程承包合同的履行者，也可通過簽訂合同將工程承包合同中所確定的工程設計、施工、材料設備采購等部分任務委托給其他相關單位來完成，相應的合同有：工程分包合同、材料設備采購合同、運輸合同、加工合同、租賃合同、勞務分包合同、保險合同等。

2．合同管理制與工程監理制的關系

（1）合同管理制是實行工程監理制的重要保證。建設單位委托監理時，需要與工程監理單位建立合同關系，明確雙方的義務和責任。工程監理單位實施監理時，需要通過合同管理控制工程質量、造價和進度目標。合同管理制的實施，為工程監理單位開展合同管理工作提供了法律和制度支持。

（2）工程監理制是落實合同管理制的重要保障。實行工程監理制，建設單位可以通過委托工程監理單位做好合同管理工作，更好地實現建設工程項目目標。

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